1月28日下午，在杭州市十届人大常委会第五次会议上，《杭州市土地管理条例（草案）》（以下简称《条例》）终于获得通过。据悉，在此之前，市人大常委会已对该条例进行了三次审议。市人大法工委的同志说：“作为杭州市的地方法规，要经过三审反复修改，这是很少的。”
    
　　出台新法规，皆因情势逼杭州市人多地少，人均耕地面积仅0．45亩，为全国水平的三分之一，大大低于联合国确定的人均0．8亩的最低警戒线。而与此同时，随着杭州市经济和社会的迅速发展，用地需求大量增加，上级下达给杭州市的用地指标又极为有限。因此，对土地资源加强法制管理已刻不容缓。据杭州市国土资源局透露，截至2001年，国家下达给杭州市1997年—2010年的用地指标已用了70％，剩余30％的用地需求显然无法满足今后8年的用地需求。比如2001年，上级下达给杭州市的用地指标是2万亩，而实际用地9万亩，近7万亩的建设用地指标依靠异地占补平衡、土地开发整理等方式取得。从去年起，钱江新城、33929工程等大型基础设施建设用地量大，时间要求紧，而用地须报国务院审批，审批环节多；江东、江北工业园区的建设涉及48万亩基本农田需要外移到其他地、市，工作难度非常大。加上杭州市招商引资的需要，用地更为紧张。为此，从立法角度全方位统筹考虑杭州市发展用地空间，制定行之有效的“开源节流”的用地措施，已十分紧迫。“制定条例是进一步拓展用地空间，保障全市各类建设用地供应的需求。”市人大常委会一位人士告诉记者。
    
　　经营好城市，也要新法规

　　《杭州市土地管理条例（草案）》原来准备在去年12月的市十届常委会第四次会议上通过的，但因为在分组审议时意见较多，主任会议研究后决定对法规草案进行再次修改。杭州市人大城建环保委员会认为，改革开放以来，土地使用制度改革不断深化，土地资源的资产价值进一步得到体现。除了杭州市土地资源稀缺情况比较严重外，“经营城市”的实践经验也需要一部法规来提升。“经营城市”是现在一个非常流行的提法。杭州市委、市政府于2001年提出了经营城市的重大决定。而根据测算，在土地资产中，经营比重占了70％以上。仅2001年市区收取土地出让金40多亿元，土地收购储备累计资金30亿元。因此，通过政府宏观调控下的市场配置方式，充分显现土地资产的价值，成为吸引投资及城市建设融资的有效方式。杭州市建立的土地储备制度在全国也产生了重要影响。通过“上虞造田，杭州用地”这类异地占补平衡以及基本农田外移等措施，有效解决了近几年来的用地空间问题。通过推广建造多层农居，集约利用集体土地。通过撤村建居、集体土地收购措施，妥善解决了城中村等难题。通过推行房地产用地的招标拍卖，形成了政府指导、市场配置，由市场决定地价、由市场决定开发商的市场运行格局。而这些做法和经验，同样需要用法规的形式加以提升。
    
　　违反新法规，处罚也具体

　　《条例》对一些违规行为明确了处罚措施，如：
    ●建设用地单位和个人私下进行征地补偿、安置的，由土地行政主管部门责令改正，并处以1万元以上10万元以下的罚款。
　　●国有土地使用人未按出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地行政主管部门有权解除合同，收回土地使用权，并可要求赔偿损失。违法建造的地上建筑物、其他附着物依法予以没收。
    ●破坏耕地种植条件，逾期不恢复、不开垦或者开垦耕地不足或不合格的，由土地行政主管部门处以所需耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。
    ●应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员将依法给予行政处分。
    
　　一部新法规，多少新提法

　　值得注意的是，在《杭州市土地管理条例（草案）》中，很多概念和提法都是以往其他地方法规中未曾出现过的。

　　“撤村建居”
　　随着杭州市城区的扩大和城市化进程的加快，出现了城郊农居混杂的现象。为理顺这种混杂的管理体制，杭州市从1998年以来开展了撤村建居工作。
    条例从3个方面规定了撤村建居后集体土地处理的有关内容：
    ——撤村建居的范围。城市规划区范围内，人均现有耕地不足0．2亩或城市建设用地近期规划范围内的农村建制，市、县（市）人民政府可以批准予以撤销，并建立城市居民建制。
    ——集体建设用地的处理。将原有村民就地全部转为城镇居民，原集体所有土地全部转为国有土地，并参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿。
    ——农用地的处理。可转为建设用地的农用地，由政府土地储备机构收购储备，不能转为建设用地的农用地，原耕种人可继续耕种或由有关行政主管部门组织耕种。
    
　　征地补偿
    2000年杭州市出台了《杭州市征用集体所有土地实施办法》。该办法出台之后，杭州市的征地补偿安置基本上已有章可循，这次《条例》没有重复规定，但是增加了被征地农业人口社会保障制度的规定——被征地的农业人口，采取社会保险安置、货币安置等多种方式进行安置。专家认为，社会保障制度的确立，是一种比较科学合理的安置方式。
    条例规定：市、县（市）人民政府应当建立社会保障制度，妥善安置被征地的农业人口。被征地的农业人口，可以采取社会保险安置、货币安置等多种方式进行安置。已经安置的被征地农业人口，在再次征地计算农业人口时，不得重复计算。征地补偿安置方法，由市、县（市）人民政府依法作出具体规定。
    
　　耕地补偿平衡
　　耕地占补平衡是国家法律法规规定的一项法定义务，为确保这一义务的有效履行，《条例》中作了具体规定，比如有落实耕地补充责任，规定农业结构调整中的耕地保护措施，规定了推行土地开发整理的相关措施。
    条例规定：加强对农业用地的保护，不得破坏耕地的种植条件。经市、县（市）农业行政主管部门鉴定，耕地中指条件被破坏的，同级土地行政主管部门应当责令当事人恢复种植条件；不能恢复的，应当责令其限期开垦与被破坏耕地同等面积同等质量的耕地；没有条件开垦、开垦不足或不合格的，应当责令其按规定缴纳耕地开垦费。
    
　　土地储备
　　关于土地储备制度的规定缺乏国家和省关于土地管理的法律、法规的依据。而到2001年底，杭州市区已累计收购土地8000亩，向社会供地2500亩，储备土地5500亩，累计投入收购资金100亿元，已收回资金80％。作为一个现实中遇到的问题，杭州进行了积极的探索，其土地储备制度的建立，有利于城市规划实施，有利于城市存量土地盘活，有利于政府垄断土地一级市场，有利于国有企业改制解困，还为经营性房地产用地的市场化运作创造了必要条件。
    条例规定了市、县（市）人民政府应当建立土地储备制度，有效调控土地市场，并具体规定了九类土地应当列入储备范围，分别按照收回或收购程序进行储备：
    市区范围内的无主地；土地使用期限已满依法收回的国有土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地；因依法没收地上建筑物、构筑物而收回的国有土地；因使用权人搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整的原划拨的国有土地；以出让方式取得使用权后，建设单位在规定期限内无力开发建设又不具备法律法规规定的转让条件的国有土地；因实施城市规划和土地整理，确需收购储备的土地；农村建制被撤销后用于建设的土地等。
    
　　土地用途
　　为保护国家的合法权益，对改变土地用途或提高容积率应当严格控制，调整土地出让金应当根据一定的程序和标准，依法进行。
    条例规定：不得擅自改变土地用途或提高容积率。以招标、拍卖、挂牌等出让方式取得使用权的土地，确需改变用途或提高容积率的，应当经市、县（市）计划、规划行政主管部门批准，并经同级土地行政主管部门核准，补充签订土地使用权出让合同，相应调整土地金；以协议出让方式取得使用权的土地，确需改变用途或提高容积率的，应当经市人民政府批准，由市计划、规划行政主管部门办理相关调整手续，并经同级土地行政主管部门核准，补充签订土地使用权出让合同，相应调整土地出让金。调整土地出让金的具体办法，由市人民政府依法作出规定。
    
　　农居点的多层公寓
    条例规定：城市建设用地近期规划范围内的农村居住点内除城市规划有特殊要求外，应当建造多层公寓，不得建造多户联体式住宅；其他集镇规划农村居住点内鼓励建造多层公寓和多户联体式住宅。市、县（市）人民政府应当制定优惠措施，鼓励农村村民建造多层公寓。
    
　　供地方式
　　合理的供地方式有利于确立政府投资引导方向。该条例区别3种情况制定了不同的供地方式：（1）商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让；（2）西湖风景名胜保护区内的经营性用地，以国有土地租赁方式供应。（3）依法独立使用的经营性的地下空间，应当实行土地有偿使用。