2004年2月4日，金华市公安局在全国率先推出“行政处罚自由裁量基准制度”。公安部法制局副局长柯良栋日前在金华调研时说：“金华市公安局推出的自由裁量基准制度是规范执法行为，加强法制建设，落实执法为民的重要载体，弥补了我国现行法律的不足，对全面加强我国法制建设有重要的启示。”

　　记者日前就“行政处罚自由裁量基准制度”的出台和实施情况，采访了金华市公安局领导和基层民警。

　　自由裁量权太“自由”

　　四个人在一起赌博，有人被罚2000元，有人被罚1000元，最少的只罚500元，罚多罚少警察说了算。在执法过程中，这种执法人员在法律规定范围内依据自己的认识而行使的权力，叫自由裁量权。

　　金华市公安局副局长张根瑞坦诚地告诉记者：“长期以来，由于法律规定比较原则，自由裁量空间幅度较大，人为干扰因素较多，‘人情案’、‘关系案’‘油水案’、‘糊涂案’时有发生，一定程度上损害了公安的形象，也影响了法律的严肃性。”

　　该局法制处处长吴益中对记者实话实说，一些赌博参与者埋怨受到不公正处罚，赌金只有几元到十来元的“小玩玩”，竟然被警方处以上千元的罚款。而有的输赢高达上万元甚至几十万元的豪赌，也只是以罚款了事。明知道这样的处罚偏离了过罚相当的原则，但因为没有具体的参照标准，民警这样处理并不违规违法。城北派出所教导员金章峰听到群众这样议论：“派出所就像菜市场，可以讨价还价”，“民警罚款常常‘高开低走’，说是罚3000元，扮副‘穷相’能减1000元，托个关系再减1000元。”他认为，群众说的是实情。

　　记者在采访中听到这样一件事，金华市人大一位领导的朋友的亲戚正在接受警方处理，这位领导打电话给公安局负责人，希望查实一下事实。想不到此后在市里召开的一次会议上，这位人大领导竟向这位公安局负责人当场“发难”，指责警方执法太随意，不该把人放了。这位负责人很尴尬，其实他并不知道下面最终处理结果。

　　多年来，金华警方为保一方平安做了大量卓有成效的工作，有目共睹。记者听当地出租车司机自豪地说，金华是全国治安最好的城市之一。群众对警方的不满和指责，大多集中在执法不公这一块，而其中“自由裁量私权化”更是众矢之的。

　　可以说，“行政处罚自由裁量基准制度”，是在舆论上下“夹击”之下出台的，它顺应了民意。

　　自由裁量权“缩水”

　　记者手中有一册“行政处罚自由裁量基准”，约4000字。吴益中解释说，“基准”是对法律规定的行政处罚自由裁量空间，根据过罚相当的原则，并结合本地经济发展和社会治安实际情况，把各种违法行为分割为若干裁量档次，每个档次规定一定的量罚标准，并依据违法者行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度。同时，明确从轻或从重处罚的必要条件。目前“基准”锁定五类案件：赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所管理规定等。这五类案件约占金华市警方日常处罚量的80%以上。

　　熟识的人之间发生性关系算不算卖淫嫖娼？卖淫嫖娼该不该拘留？以前对此类问题的认定和处理不清晰。“基准”严格区分通奸、非法同居与卖淫嫖娼的界限。对卖淫嫖娼行为的处罚自由裁量空间进行合理分割，将违法行为分为几个档次，每个档次给予不同的认定和量法。

　　今年4月底，秋滨派出所民警在一家美容厅抓获两对卖淫嫖娼者，与这家派出所有着密切工作关系的某村长来打招呼。民警按“基准”第三条第一款规定的2至4万元罚款额度，对当事人给予了最低2万元的处罚。村长表示理解。参与案件处理的郭文俊副所长说：“村里平时对所里工作很支持，治安巡逻、护林等都要靠他们去做，如果以前遇到这种情况，可能就罚个几百元。”

　　记者在两天采访过程中至少旁听到6个说情电话，但都被干警以“裁量基准”这一“尚方宝剑”弹了回去。

　　据法制处干部蒋继荣介绍，“基准”出台前，每年要求行政复议的案件有几十起，现在几乎下降到了零。

　　记者客串开罚单

　　“裁量基准”能否公开、透明，让群众也看得懂、分得清，便于对照和监督？

　　记者那天到江南派出所采访，正好碰到一起赌博案，便旁听起来。被查获的这4个人搓麻将以500元一捆为赌注，最高的一次“糊牌”以150元、300元起付。被抓获时，四人已经打了三圈。丁某、伍某、林某分别赢了700、300、400元，倪某输了1400元……

　　傅利斌副所长让记者对照“裁量基准”试着开个罚单，并对记者进行了几分钟的“突击培训”。对照裁量基准上的第三条、第二条、第五条。记者开出每人3000元罚单，同时分别没收赌资和违法所得。

　　傅所长昨天给记者来电告知，他们已经给当事人下了处罚单，与记者开的“罚单”相差无几。

　　“裁量基准”明晰的准线，不仅让民警心中有了谱，也让群众看得明明白白，监督不再是一句空话。

　　交不出罚款“折抵拘留”

　　金华市公安局在司法实践中不断探索、改革。据吴益中处长介绍，局里最近对“折抵拘留”开了口子，下属区局已开始试行。以前对那些受到罚款处理后交不出钱的当事人，往往一减再减，该罚1000元的，最后只交100元就放人了，影响了执法的严肃性，难以起到惩罚教育作用。现在，对那些交不出罚款的人，采取折抵拘留，1000元折抵拘留3天。

　　今年1月，赫松派出所查获邵某某、史某某等7人赌博案，输赢达数千元。其中史某某等6人各被处罚1000元。由于史某某是下岗职工，经济困难，交不出罚款。征求其意见后，决定对他折抵拘留三天。

　　“被拘留者提出出钱折抵拘留，可否？”记者问。吴处长断然否定。他说，曾经有几位被拘留的义乌老板提出交数万元甚至数十万元钱，要求折抵拘留，警方不予考虑。

　　且听专家评说

　　浙江省法学会常务理事、刑法学专家应后俊，浙江大学法学院教授章剑生等专家认为，金华公安局细化裁量标准应该充分予以肯定，并积极推广。

　　上海华东理工大学公共政策与公共管理研究所副所长唐亚林博士则对折抵拘留提出了不同的看法。他认为,从表面上看这种做法有利于树立行政执法机关的权威形象，维护法律和法规的严肃性，而且对交不起罚款的特定人群有一定的自我选择和自我救助的意味，但从深层次来看，它有可能被简约为经济状况的优劣决定了人格的不平等，进而在社会价值层面造成混乱和不公正现象的出现。

　　在西方发达国家，针对一些违反相关管制要求但其行为对社会的危害又比较轻微的人员，往往根据他们的个人特长而采取罚其到社会福利场所或社区免费做义工的方式，从而实现对相关人员的救助。不妨借鉴这种更人性化的做法来替代折抵拘留。(张根生)