地方立法权，温州人追求了18年仍未实现的一个梦。温州等一批特色经济城市正希望借助“较大的市”身份，获得其特有的地方性法规和规章制定权，以巩固和提升自己的城市竞争力。他们能如愿以偿吗？

　　全国人大、政协两会的召开时间越来越近，温州市人大和温州市法治办的工作节奏也随之加快，此时几乎所有领导和工作人员都忙于同一件事—一份特殊的议案—温州市成为“较大的市”的申请。不过，议案能否获批，他们自己似乎也缺乏信心，甚至认为这可能依然是今年“一个不可能完成的任务”。

　　这一“任务”始自18年前，即1987年温州首次向全国人大提出议案，要求批准温州为较大的市。此后温州先后15次向全国人民代表大会提出“关于要求批准温州市为‘较大的市’的议案”。今年两会也不例外，他们再次向全国人大提交此议案。

　　事实上，除了温州，“较大的市”已成为诸多发展中城市的追求和梦想，如福建省的泉州市、江苏省的南通市和广东省的佛山市等。这些新崛起的城市，正在寻求一种从经济的保障到法律的赋予这样一个新的发展诉求。

　　据记者了解，目前更多的城市试图通过两会的议案来直接启动国务院对“较大的市”的审批工作。呼吁更多的代表“联名上书”，似乎已经成为一个“约定俗成”的路子。

　　“争取较大的市，核心就是争取地方立法权。”温州市法制办副所长黄良林说，“一个城市的经济如果没有突出的特色优势，国家基本法律都能覆盖到，就不存在地方立法权的问题；但是对于有特色的经济城市来说，就存在覆盖不全的问题。”

　　按照《地方组织法》的规定，较大的市是专指经国务院批准、拥有与省会(自治区首府)城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。

　　据《中国经济周刊》了解，自1984年开始，国家先后批准了19个城市为较大的市，如唐山、大连、齐齐哈尔、青岛、无锡、洛阳、重庆(成为直辖市之前)、宁波、本溪、苏州、徐州等。

　　对于正在申请中的城市而言，尽管通往最终获批之路漫长，竞争激烈，但面对新一轮的经济角逐，为了谋取更大发展空间，通过法律途径争取更大自主权，还是成为发展中城市新的战略选择。

　　经济超前的“苦恼”

　　2004年11月4日，中央电视台中国十大最具经济活力城市揭晓颁奖典礼上，温州市民营经济的代表人物集体亮相，温州市委书记李强神采奕奕地捧回了活力城市的奖杯。

　　温州经济的超前性、强大的活力性，已是不争的事实。在改革开放的经济进程中，温州被作为经济改革的试验区，摸索并制定出了一套独特的“作法”，并被总结为“温州模式”，这是温州人的骄傲。但在温州市委和市政府领导心中，十几年来一直存有一个未解的结—“较大的市”的申请始终没有批下来，而这已成为温州历届领导班子的头等大事。

　　温州市第一任法制局局长瞿桂仁，是最初、也是全程参与温州较大市申报工作的人物之一。这位现年已经74岁的老人感叹说，18年前首次接触“较大的市”概念的时候，根本没有想到申请工作几乎渗透到他此后的全部生活中。

　　“改革开放后，温州异军突起，当时在金融改革、个人开办钱庄、挂户经营等方面都有了一些独到的探索。但按照现有法律规定，最大程度也只是允许可以出台一些内部的经济规范性的东西，不准也没有权力自己制定法规。”他对《中国经济周刊》回忆说。

　　温州市法制办副所长黄良林则说，目前立法需求与立法滞后之间矛盾突出，上层立法进程缓慢、立法周期过长，不仅导致了法律落后于行政的被动局面，同时也造成了立法的原则性与执法的具体性之间的矛盾突出，给地方政府执法带来了一定难度。

　　参加全国两会的泉州代表看法也基本一致，即法制建设的滞后带来了一些现实性矛盾，当地政府在职权范围内又难以解决，所以不利于将改革成果通过制度加以规范。如作为著名的侨乡，由于没有立法权，不能把一些具有普遍约束力的规范性文件通过法定程序，采用地方性法规的形式固定下来，这不利于吸引外商投资。另外，当地民营经济较为发达，因此有必要制定一些地方性法规，用以保障民营中小企业的合法利益和未来发展。

　　南通、佛山等同样表达了他们成为“较大的市”的意愿和理由：立法环节的相对滞后已经开始影响到地方经济的发展—区域经济的超前发展和特殊模式客观上需要一种立法的保障，如果不能在立法体系上做出一些新的探索，那么不仅会阻碍经济的新突破，甚至还会挫伤地方政府的积极性。

　　目标直指“地方立法权”

　　对“较大的市”的渴求，最直接的动力来自于《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)。按照《立法法》规定：较大的市具有制定地方性法规的立法权；而在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，较大的市还可以根据实际需要先行制定地方性法规。

　　中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军介绍说，较大的市的设立初衷，就是为了使经济特色城市在经济活动中的法律方面能够有所突破。因为无立法权，就意味着只能对国家法律予以贯彻、执行和具体化，而“较大的市的立法权可以保障一种自主性的改革”。由此可见，中央设立较大的市，其实就是通过行政立法给特色经济城市提供了新的发展空间—可以独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。

　　温州市现任执法局副局长陈聿强，也是当年最早参与起草较大市申请议案者之一，他介绍说，在缺少地方立法权的前提下，温州自己搞出的一些内部性管理条例，不仅得不到上级政府的承认，即使在温州本地得到认可，其约束力也相当有限，这些管理条例甚至一度被某些上级领导视为“另类”。

　　瞿桂仁则举例说，严格来讲温州是第一个起草私营企业条例的城市，但因为市人大没有立法权，因此“只是私下议论，说说而已”。而此后不久，媒体就报道说武汉市出台了第一个私营企业条例—因为作为省会城市的武汉拥有立法权，并被评价是全国首次私企条例。

　　“没有地方立法权，很多内容只能神神秘秘，不能光明正大，搞出来的东西登不了大雅之堂！”瞿桂仁对此评价说。

　　吸引外资方面，地方立法权更为重要。如外商选择投资地区时，并不看重地方政府的政策性文件，因为他们认为政策易变。所以更关注本地区的法制环境，如许诺的优惠政策是否有法律做保障。

　　而地方政府管理中的一个重要手段—行政处罚，也受到地方立法权限的限制。因为《行政处罚法》规定：拥有设定行政处罚权的至少应该是规章和地方性法规，而规范性文件根本不具备设立行政处罚的权力。

　　因此，获得较大市地位，就意味着能够在经济领域的各个方面制定符合本地实际情况的地方性法规和规章，避免执行时的尴尬和困境。

　　2004年震惊全球的“西班牙火烧温州鞋”事件发生后，记者曾前往温州采访，期间该市对外经济贸易局的一位官员就表示，鞋子的检测标准是此次事件发生的“借口”之一，在此之前他们就曾有过这方面的担心，即国外厂商可能会拿产品不达标、不符合检测标准等技术理由“要挟”温州鞋。为此，他们也曾经想过制定一些地方法规和产品标准，但是作为地级市的温州，根本没有权力来制定法规，而政策性文件又不能上升为法律法规，即使制定出来，别人也不会承认，更不可能用政府的政策性文件强迫别人承认。

　　由此可见，对于那些走在中国经济改革开放前沿的、经济发达的中小城市而言，“较大的市”已经不是一个空虚的名头，而是意味着获得地方立法权的实质性需要。

　　“公车上书”

　　作为一项涉及立法权的审批工作，其意义之重大、程序之缜密和决策之慎重，都决定了其非同一般的审批难度。从几个正申请“较大的市”的城市的申请过程看，不亚于是对地方政府耐心与决心的一场考验。