乡镇政权组织是中国农村的最基层政权组织，上承中央，下接农村、农民，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是党和政府在农村各项工作的落脚点，在推动农村贯彻落实中央、省各项路线、方针、政策，增强党的执政能力，促进社会主义和谐社会建设中发挥重要作用。但是，在我国不断深化改革尤其是实行农村税费改革后，乡镇政权组织暴露出一些不容忽视的问题：如乡镇债务负担沉重；许多乡镇政权无法提供足够的公共产品和公共服务；乡镇政权与农村社会的矛盾等。为巩固农村税费改革成果，解决乡镇基层组织遇到的困难和问题，2005年起我们开展了以乡镇机构、农村义务教育管理体制、县乡财政体制、化解乡镇债务和健全村级组织运行机制等五大改革为重点的农村综合改革试点。浙江省选择了绍兴县等四个县(区)开展试点。试点过程中，绍兴县在全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下，试验“乡镇扩权”，将县级职能部门的部分执法权以委托执法的方式下放到乡镇。此举引发多方关注。

　　“天大的责任，巴掌大的权力”

　　浙江县域经济较为发达，绍兴县更是全国十大经济强县之一，有19个镇(街道)，企业1万多家，其中10个镇财政收入过亿元。相对于乡镇经济发展比较快，而行政公共服务仍集中在县级机关。“行政许多权力上收，执法权以县一级作为主体，乡镇管理在某些领域出现空白”。

　　2005年6月，有山民捉到一只穿山甲，拿到附近的度假村去卖。镇里接到举报，派人赶去劝，对方不听；而且，常常是前面放了后面再捉。如果往上汇报，等县林业部门派人来处理和放生，“这一等又是好长一段时间。”

　　鱼塘承包户抱怨：“我塘里快要起池的鱼大部分都死了，是附近偷排污水的印染厂害的。我向镇里反映，但镇干部说无权查处偷排污水的企业。”“因为乡镇一级没有环保执法机构，也没有执法权力，因此只能报告县一级的环保部门，让他们来处理，可县环保局又有很多乡镇要管，往往人手不够，顾及不全。但如果发生严重的污染事件，镇干部却脱不了干系。”绍兴县平水镇党委副书记说，“我们看得见，管不着。”

　　对“星期天工程”的农村违法建房问题，这位副书记也深有感触：“我们工作时间去说说，他们就停下来，一到周末，干部休息，他们就疯狂造，两天就能把房子造起来，真是一点办法都没有。”

　　但另一方面，目前安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题大多发生在乡镇。按照上面规定，如果安全生产方面发生责任事故，乡镇方面的相关负责人将受到处理。

　　“下面是天大的责任，巴掌大的权力。”这位副书记认为，这其中的主要问题就是权责不一致。

　　乡镇扩权

　　为解决“责权不一”问题，绍兴县决定将重点确定为转变政府职能，推进乡镇机构改革。从2005年8月下旬起，绍兴县按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，在三个试点镇尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。

　　综合执法所属于一个挂牌的虚设机构，其执法人员分别由“四办两中心”(即直属于镇党委和镇政府的党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、村镇建设办公室、调处服务中心和驻村指导中心)的行政和事业编制工作人员兼任，一般每个乡镇有6～7人，财政上不另增加开支。县各职能部门与各镇综合执法所签订书面授权协议，其中规定行政执法委托行使的权责。试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导，委托行政执法期限从2005年9月27日开始，暂定两年。到9月底，三个乡镇完成试点后，委托执法在全县范围内推广开来。

　　至2005年底，绍兴县授权工作基本结束。县有关职能部门因镇制宜进行委托授权，分别与15个镇签订不同的委托协议，主要是环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4项职能。其中劳动、安监部门分别与15个镇签订委托授权协议，环保、建设部门分别与12个镇签订委托授权协议，林业部门也把检疫、准运等3项权力委托给4个山区镇。