十届全国人大代表五次会议上，金颖颖等代表提交议案,建议尽快制定《不动产登记法》，由国土资源部门作为登记机关较为合适——不动产应实行统一登记

　　□中国国土资源报社记者梁明哲土地、房屋、矿产、林地等不动产，对权利人来说可能是最重要的财产。而这些不动产属于谁，需要依靠有权机关登记来公示，也因为登记而具有了公信力。因此，登记对于不动产物权的产生、变更和消灭具有至关重要的意义。我国的法律体系中，目前尚无不动产登记法，不动产登记的规则散见于《土地登记规则》、《城市房屋权属登记管理办法》等部门规章之中。即将提交十届全国人大五次会议审议的物权法草案对不动产登记仅作了原则性规定。制度缺失，导致目前我国不动产登记中存在诸多问题，对不动产权利人的合法权益产生了不利影响。在十届全国人大五次会议上，金颖颖等代表提交议案，建议尽快制定《不动产登记法》，着重针对不动产登记实践中较为集中和突出的问题加以明确和规范。

　　实行不动产统一登记，明确不动产登记部门目前，我国土地、矿产登记职责由国土资源管理部门履行，房屋权属登记管理工作由建设行政主管部门负责，林地等其他不动产也均由各自的行政管理部门负责登记。

　　在物权法制定过程中，有的部门和专家曾建议明确规定统一的不动产登记机构和登记制度。许多专家认为，现在的登记机关太多太乱，应当把不动产统一到一个登记机关。希望把不动产统一登记的问题作为物权立法的一个重点问题来解决。由于物权法作为实体法，主要是对不动产登记的基本原则作出规定，所以登记机构的设立、登记规则和程序等问题，立法机构考虑以程序法形式另行规定。金颖颖代表从金融工作实践中举例阐述了缺少统一登记机关，多头执政带来的弊端。她认为，连房带地的不动产如何办理抵押登记，我国现行法律缺乏明确规定，这就为房地分开抵押提供了操作空间。由于土管部门和房管部门各自为政，缺少信息共享，房地产所有人完全可以一方面以土地使用权向债权人抵押融资，到土管部门办理抵押登记；一方面又将该土地上的房产向第三方另行抵押，到房管部门再办一次抵押登记。两次抵押登记都是依正当程序办理，但房地分开抵押显然与我国《担保法》中房地同时抵押的原则不符，且抵押权人单纯处置房或地都会严重影响其变现能力，联合处置又涉及对债权期限、分配比例等问题的协调，困难重重。为此，她提出“实行不动产统一登记，明确不动产登记部门”的立法对策。金颖颖代表认为，不动产统一登记，不但能够从根本上改变常见的“房地分家”的尴尬局面，真正贯彻“房随地走、地随房走”这一法律原则，而且能够实现登记信息集中化，有利于查阅和办理，在维护交易安全的同时也提高了交易效率。目前不动产登记机构改革的争议较大，对于具体应当由什么机构办理统一登记，主要存在三种不同的观点：一是参照世界上其他多数国家的做法，由不动产所在地的司法部门负责统一登记；二是在政府中设立专门负责不动产登记的行政机关，或者在现有承担登记职能的行政机关中择一确定；三是创立具有服务功能的中介性质的登记机构。金颖颖认为，在我国由国土资源部门作为登记机关是较为合适的。登记机构改革应当首先符合中国国情，并考虑经济与效率原则。法院作为审判机关，在民事活动领域应当尽可能保持中立性，在登记机关违规操作导致权利人损害时，法院更应以裁判者的身份作出公正判决。至于新设登记机关，则势必产生一个庞大的工程，包括机构的设立、人员的配置、现有登记资料的移交等，会造成对现有登记资源的浪费。而国土资源部门作登记部门，一方面在于土地是不动产的核心内容，房产、矿产、林地等其他不动产均附着于其上，土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记；另一方面则是由于现有土地登记已经可以辐射到中国城乡全部土地，从范围来讲也可以满足不动产统一登记的要求。细化不动产登记程序与规则，体现合法、便民原则金颖颖在议案中同时针对目前不动产登记过程中存在的一些突出违法行为，提出了细化不动产登记程序与登记规则的建议。她分析认为，目前，部分地方的不动产登记部门在不动产权属登记证书上设定了明显违反法律规定的登记事项或登记程序。如，在土地使用权证书上设置有效期，强制土地使用权人到期办理续登记或换领新证。部分地方国土资源管理部门为了控制房地产开发商圈地，防止土地闲置，在开发商通过招标、拍卖等方式合法取得土地的土地使用证上设置有效期，一般为两年，要求开发商到期后办理续登记或换领新证，否则土地证予以注销。如此，等于在法律规定之外创造了“临时土地证”。有的登记部门甚至在土地证到期后却又不予办理续登记或换发新证手续，开发商不得不持有一份已经“过期”的土地证。对土地使用权的法律凭证设置有效期，势必影响不动产权利人对所享有物权的处分，也会严重影响不动产流通与融资的能力。又如，我国《土地登记规则》和《城市房地产抵押管理办法》等规章均规定了抵押变更登记程序，但目前一些抵押登记部门不受理抵押变更登记申请，而是要求当事人注销原有的抵押登记再办理新的抵押登记。如此，不但增加了当事人的登记成本，而且在一个抵押物有多个抵押权存在的情况下，原本顺位在前的抵押权人若要变更抵押合同就必须放弃抵押权的优先顺位。此外，她还列举了一些涉及登记过程中的违法行为。如，在他项权利证书上设置“抵押期限”或“存续期间”。我国《担保法》司法解释虽已明确规定：“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具有法律约束力”。但是，实践中仍有相当部分的登记部门强行要求在他项权利证书上载明“抵押期限”或“存续期间”，时间一般都是一到两年。有的登记部门强制抵押双方将其规定的抵押期限载入抵押合同，否则不予办理登记。而“抵押期限”或“存续期间”届满后，抵押双方必须到登记部门办理续登记或重新登记，否则登记部门将可能强行注销抵押登记。如此做法，不但明显违反了法律，而且严重危害了抵押所担保的债权的安全。针对这些较为普遍存在的问题，金颖颖建议，《不动产登记法》应将细化不动产登记程序与登记规则列入首要任务，以约束登记机关严格按照法律规定履行登记职责。不动产登记程序与规则的设置应当符合两个原则：一是合法性原则，不动产登记规则应符合我国现行法律法规的规定，并且不违反物权、担保物权的基本法律性质与特征；二是便民原则，登记程序在兼顾交易安全的前提下还应将效率作为价值目标之一，方便权利人，提高交易效率。此外，她建议不动产权属证书，包括不动产的所有权证书、使用权证书、他项权利证书等，由统一的登记部门制定并颁发，格式全国统一。准确定位登记机关职能，尊重当事人意思自治的权利物权变动属于民法调整的范畴，应当贯彻当事人意思自治原则。但是，有些不动产登记部门仍然将不动产登记仅仅理解为完全由国家公权力支配的行政行为，完全按照自己的主观意愿理解并执行法律，过多地干涉了当事人意思自治。如，部分登记部门在办理抵押登记时，对抵押物在评估价值的基础上强行进行打折，并将折后金额登记为抵押金额，导致抵押登记的担保金额低于抵押合同约定的担保金额。又如，有的登记部门在最高额抵押期限上强加限制，要求该期限不得超过一年或两年。而根据我国现行法律规定，抵押物登记记载的内容与抵押合同约定的内容不一致的，以登记记载的内容为准。如此一来，造成抵押权的权利范围无端“缩水”，甚至导致部分债权脱离担保。针对这些违背当事人意思自治原则的现象，金颖颖代表在议案中建议，登记机关要转变职能，充分尊重当事人意思自治。《不动产登记法》应当对登记机关的职能作一个清晰准确的定位。如果统一登记机关最终仍然确定由某一行政机关来承担，就更应当明确划分行政机关对不动产的行政管理职能与登记服务职能。她认为，在不动产登记范畴，行政机关应作为一个中立的见证者与服务者，以维护交易秩序、保护不动产物权为唯一宗旨，在法律允许的范围内充分尊重当事人意思自治的权利，不该将自己的理解或意愿强加于权利人，避免以公权力侵犯私权利。如因违反登记规则或登记错误而给他人造成损害的，登记机构还应承担相应的法律责任。