经过2个多月的征求意见及修改，《舟山市市区农村宅基地管理办法》（以下简称《办法》）于10月20日起正式颁布施行，在《办法》征求意见过程中，广大机关和乡镇（村）干部、渔农民群众、拆迁户、新渔农村建设指导员都参与其中，体现了强烈的参与热情，对这个《办法》的拟定过程给予了高度关注。

　　 这项《办法》的出台背景是什么？《办法》吸收了哪些来自民间的意见？《办法》的亮点在什么地方？记者近日采访了负责起草 《办法》的市国土资源局政策法规处处长张云龙。

　　 《办法》出台几易其稿

　　 记者：请问，办法出台的背景是什么？

　　 张云龙：随着我市城市化的快速发展，农村宅基地管理已成为土地管理的难点、热点问题。为切实解决近几年反映出来的农村宅基地管理方面的突出问题，规范和解决近年来农村宅基地管理中出现的新情况、新问题，摸清全市尤其是市区农村宅基地管理现状，规范农村私人建房行为，我局从2006年初就开始组成农村宅基地管理专题调研组，历时半年在全市4个县（区）进行调研，与乡镇（街道）及村干部进行座谈交流，广泛听取社会各界意见建议。

　　 去年，我局依据土地管理法律法规反复研究论证，充分听取定海、普陀、新城三个分局的意见，草拟了《舟山市市区农村村民住宅用地管理办法》代拟稿，以请示件形式上报市政府。同年9月，又将《办法》提交市政府法制办审核，市法制办在征求相关单位意见后于10月底出具了审核意见。去年11月22日，市政府常务会议对《舟山市市区农村村民住宅用地管理办法》进行了初审。今年，市国土资源局又在原基础上对该《办法》进行数次有针对性的研究，特别是年初定海城区范围内，部分失地农民（就地农转非的农村居民）要求解决宅基地的愿望十分强烈，宅基地管理问题亟待规范和完善。市国土资源局在进一步修改完善后，形成了新的《舟山市市区农村宅基地管理办法》(代拟稿)。今年8月，《办法》（征求意见稿）经市政府常务会议原则通过，并向社会公布征求意见。10月，《办法》颁布施行。

　　 记者：《办法》是基于什么样的现实需要？

　　 张云龙：一是执行土地管理法律法规、实施依法行政的迫切需要。《中华人民共和国土地管理法》及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》施行以来，全省各地市都相继以市长令的形式出台了农村宅基地管理办法，我市只以原市土地管理局的文件形式制定了一个操作办法。而《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第三款明确规定：农村宅基地的具体标准由市、县人民政府确定。因此，以市政府名义出台《舟山市市区农村宅基地管理办法》，是贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的要求，是落实依法行政的迫切需要。

　　 二是有利于解决我市农村宅基地管理中的各种矛盾。近年来，我市市区宅基地管理情况不断发生变化，随着行政管理职能的调整，定海区的宅基地审批由原市政府审批调整为由定海区政府审批。同时，在城乡一体化快速推进中，受房价急速增长的拉动，宅基地的价值地位在群众心目中越来越高，给管理带来诸多困难，利益冲突和依法依规管理的滞后性日益凸现，许多问题急需规范。如近几年表现突出的农转非（尤其是名义招工农转非、小集镇建设农转非）、外嫁女、离婚后男女各方审批宅基地、分家析产条件界定等问题，这些问题在《中华人民共和国土地管理法》和 《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》都没有明确具体的规定，而是要求市、县人民政府根据土地法律法规，结合本地实际作出具体规定。

　　 三是有利于统一和规范定海、普陀两地宅基地审批管理。我市所辖的定海、普陀两区在农村宅基地审批管理上都有各自的办法，在实际操作层面上还不统一，如两区作出的大、中、小户面积规定不完全一致、在宅基地审批资格条件确认上还不统一等，使得两区紧邻的乡镇在农村宅基地审批上出现明显差异，易诱发社会不和谐因素。因此，统一规范市区宅基地审批政策，既有利于农村宅基地的审批管理，又可以避免由此引发的不必要的行政复议和行政诉讼。

　　 《办法》收集到五大类意见

　　 记者：据说《办法》征求意见期间反响十分强烈，具体都有哪些意见建议？

　　 张云龙：《办法》（征求意见稿）公开征求意见（8月15日至31日）期间，共收到修改意见、建议和咨询电话35个，收到电子邮件6封，接受上门咨询4批次。这些意见建议主要来自机关和基层干部、大中专学生、拆迁户和渔农民等。结合8月19日下午在定海召开的《办法》民主恳谈会情况，共收到修改意见和建议48条，汇总后归为5类17条，其中直接吸收在《办法》中的有3条，建议意见可以在实施细则或者单独予以明确的有5条，建议意见已经在 《办法》中有所体现的有7条。

　　 记者：能具体说说这五大类的意见建议吗？

　　 张云龙：第一类，宅基地的规划问题。包括建议加强农村宅基地规划工作；要求放宽农村住宅建设的2层限高规定；要求出台鼓励村民合建公寓式住宅的政策措施；要求明确城建规划的报批程序。

　　 对于宅基地的规划问题，我们认为确实应该引起重视，因此在第六条第1项中增加了 “坚持合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模”。至于住宅的层高限制及城建规划的报批程序等，可以由城建部门根据《城乡规划法》单独予以明确；对于“要求出台鼓励村民合建公寓式住宅的政策措施”这一条，可以由定海区政府具体明确。

　　 第二类，拆旧建新和宅基地村内流转问题。包括灵活操作拆旧建新政策；要求允许宅基地村内流转；要求允许宅基地调剂给符合宅基地审批条件的困难户；建议增加：经批准，对宅基地进行调剂的，调出户可以申请宅基地的规定；要求允许宅基地由村收购另行处理。

　　 对于宅基地的村内流转问题，我们认为拆旧建新政策是《浙江省实施 〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第36条明确规定的，至于“要求允许宅基地村内流转”“要求允许宅基地调剂给符合宅基审批地条件的困难户”“调出户可以申请宅基地”等，目前本身就是允许的，但“要求允许宅基地由村收购另行处理”，我们觉得有经济实力收购调剂给符合宅基审批地条件的困难户是可以的，但宅基地改变用途，另行处理就不妥。

　　 第三类，分户条件的设置问题。包括分户条件的设置要求予以细化；大龄未婚青年的宅基地申请权要有政策性规定。

　　 对于分户条件的设置，原来就有打算，准备在实施细则予以体现或单独出台规定。大龄未婚青年的宅基地申请权问题，在申请条件中已有体现。

　　 第四类，大中专毕业生的宅基地保障问题要求按18条规定办理的呼声较高。

　　 我们考虑对于大中专毕业生的宅基地保障问题确实是个比较敏感的问题，同时变数也很大，因此，在目前情况下还是慎重一些为好。

　　 第五类，对离婚家庭的限制条件的细化问题。

　　 这一点可以在实施细则中予以明确，或者在分户条件的设置中予以明确。

　　 《办法》体现了以人为本理念

　　 记者：《办法》中有哪些亮点？

　　 张云龙：首先，《办法》明确了申请原则、申请条件，统一了定海、普陀两地宅基地的建房面积，统一了两地申请人均以达到法定结婚年龄为依据。其次，《办法》是根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规和政策规定，结合本市实际制定完成的，是我市在农村宅基地依法行政方面出台的配套政策。其三，《办法》突出了科学发展、建设和谐社会这个主题，体现了以人为本的理念。

　　 记者：能否具体展开说说？

　　 张云龙：第一，非农户口在农村有住房的(合法为前提)，未享受过单位集资房或各种房改优惠政策，未购买过经济适用房或直管公房，目前住房已成危房或确需重建的，我们认为应当允许其重建。第二，对于就地农转非的人员，在没有享受任何福利分房形式的条件下，可以按照当地村民条件和申请标准予以变更登记。第三，定海、普陀两地，原来宅基地的申请，一个是法定年龄，一个是凭结婚证，考虑到大龄青年结婚势必考虑住房的现实背景，《办法》中将申请人的条件统一定为达到法定结婚年龄。第四，凭《独生子女证》其独生子女可按2人计算家庭人口数，这就意味着有的单亲家庭可能从小户变成中户，而有的家庭则由中户变为大户，从而享受到更大的宅基地面积。第五，分家析产更加明确。目前土地管理法律法规明确规定了宅基地的审批是以户为单位，并不是个人拥有的产权，而是家庭成员共同所有。因此，家庭成员对共同所有的宅基地享有平等的权利，应当均等分配，在分家析产时应该主张自己的权利。

　　 后记：南岙社区新渔农村建设指导员胡忠海采写的《对我市农村宅基地政策的若干思考与建议》调研报告，得到了市长周国辉的批示，肯定了指导员针对农村宅基地问题所作的思考，并要求土管部门和城建部门加以研究。胡忠海这篇调研报告在舟山网 “舟山论坛”指导员在线发表后，得到了广大指导员及网友的关注，点击量超过1万，回复帖子数量115条，堪称论坛最火的帖子之一。记者在采访中获悉，就该指导员提出的一系列意见建议，市国土资源局有关负责人专门作出解释，并就其中的意见建议作出回复。张云龙说，自己平时也在密切关注指导员在线所讨论的关于农村宅基地及建房限制问题，但作为市级层面的《办法》不能规定过细，只能列出一些基本原则、明确一些基本条件，具体操作过程中各县区在制定具体实施细则中，可以加以明确。从国土部门来讲，希望农村住房在符合规划的前提下，尽量向空间要地，以达到保护耕地和节约集约用地之目的。