建立专委会制度

　　——杭州富阳市改革政府管理体制的新尝试

　　富阳市委、市政府

　　【实施背景】

　　富阳市委、市政府在工作实践中，体会到现行的地方政府运作模式与现代新型政府的理念存在较大差距，各方面表现得比较“散”和“乱”，各类规划，各自为“规”;生产力布局，各自为“阵”;资源配置，各自为“营”；部门力量，各自为“战”。一是资源配置散，许多政府部门都拥有一定的政策资源、审批资金、自有资产，由于没有一个统筹协调机构，使决策部门化、个性化、低效化严重。二是部门力量散，传统政府分工是副市长分管几个部门，部门对其他副市长和牵头部门的协调靠的是自觉,导致协调的层次和频率越来越高，严重影响政府效能。三是职能配置散，部门职责不清、职能交叉，权责不一、关系不顺，多头执法、执法扰民。四是权力制约散，出现了公共权力部门化、利益化的现象。为了克服这些弊端，2007年开始，富阳市在创新政府管理机制上作了大胆的探索和实践，建立了独具特色的专委会制度。

　　【基本做法】

　　1、专委会制度的基本框架。该市按照市四套班子分工负责与合作共事相结合、现代政府统筹整合与现有部门分工合作相结合原则，构建了“5+15”的运作模式。“5”指从四套班子层面建立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、决策咨询委员会、监督管理委员会5个机构。三个领导小组是市委重大事项的议事机构，只议事不决策，决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议行使。决策咨询委员会是全市重大事项的决策咨询机构，由人大、政协牵头，市内外专家组成。监督管理委员会是总揽统筹全市党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督、社会监督各项工作的议事统筹机构。“15”指从政府层面建立计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、运动休闲城市委员会、招商委员会、信息化工作委员会等15个专委会。专委会的主要功能是统筹整合资源，协调部门力量；决策前抓调研，对本委员会职权范围内的重大事项提供具体决策意见；决策后抓执行，检查督促落实市委市政府的重大决策。专委会对其组成部门具有全面协调权，这种协调权与政府班子成员对其分管部门的领导各有侧重，政府班子成员对分管部门的日常工作进行领导，专委会则对组成部门的专项工作进行协调。

　　2、专委会制度的运作方式。专委会制度实行部门综合牵头协调负责制，每个专委会、每项重点工作的推进，都明确一个责任市领导和一个责任部门，做到上下对口、左右衔接，相对成块、充分授权，职责对称、高度一致，实行扁平化管理，在机制上对权力结构进行重组。打破原有的领导排位格局，只要为了全市“一盘棋”，排位靠后的领导可以协调排位靠前的领导。纵向之间，建立“发改一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的“六个一”管理制度。横向之间，形成“大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”等“十二个大”工作格局，做到统分结合、有分有合，协调配合、形成合力。

　　在具体运作过程中，主要通过议事决策规则、目标责任体系、行动计划方案、长效工作机制、考核奖惩办法等，确保新机制正常运转。议事决策规则就是对“专委会”的运作方式、工作模式、议事规则、审批程序等作出制度性安排。目标责任体系就是每年年初下达年度重点工作任务，按照新机制的分工，明确责任领导、牵头部门、配合单位、工作进度、工作标准。行动计划方案就是对重大工作制定三至五年的行动计划，确保工作按计划实施。长效工作机制主要包括报表制、例会制、督查制。考核奖惩办法就是充分发挥考核奖惩的“指挥棒”作用，推进重点专项工作。同时，按照大计划、大预算、大财政对执行类专委会进行打包，由各专委会按照“总量控制、结构调整、绩效优化”的原则，在各自框架内统一调度，但审签渠道不变，实行“专委会主任‘请客’，市委市政府‘买单’”，实现各专委会人财物相配套、责权利相统一，授予专委会真正的职权，使得虚拟的机构具有长效的机制、实体的功能。

　　3、专委会制度的拓展延伸。去年以来，富阳按照改革发展稳定统筹推进的要求，把专委会统筹整合的理念延伸到经济、社会、政治、文化的方方面面。按照“抓人促事、以虚促实”的要求，统筹整合全市党建资源特别是组纪宣三家力量，初步构建起大党建、大纪检、大效能、大监督的格局；在市级成立大平安工作委员会，乡镇街道成立平安工作中心，村(社区、规模企业)建立平安工作站，并完善一系列工作制度，形成市、乡镇、村三级联动，教育、化解、处置三管齐下，综合治理、公共安全、信访维权三位一体的大维稳、大平安工作机制；整合劳动保障、民政、残联、红十字会、工会等工作力量，正在推进全市大社保体系和基层平台建设，确保各项惠民政策得到更好落实；还把改革思路延伸到该市受降镇，该镇推行重大专项工作竞标制，彻底打破科室壁垒，真正整合部室资源，打造基层执行力工程。

　　【成效评价】

　　专委会制度运行时间虽只有两年，但其实践效果初步达到了“党委的战略引导能力、政府的统筹整合能力、各级各部门的执行创造能力”三力合一力的目的。通过四套班子层面“5”的运作，把全市性的重大事项提交四套班子联席会议讨论决定，使决策更加科学合理。通过实行市领导和综合部门牵头协调负责制，使副市长变“大局长”为真正意义上的“市长”，变部门分散负责制为政府集中负责制、变分工分线为统筹整合，使部门成为完整意义上的执行机构，杜绝工作上的多头管理和相互扯皮，使该市战略深化、基础建设、环境再造、民生实事、要素保障、效能革命等各项工作做到了“点式包干、责任到人，分工落实、整体推进”，初步实现了“淡化部门概念、强调工作理念，打破部门壁垒、增强整体合力，资源要素优化配置、部门力量集中使用，创新政府管理机制、打造高效执行团队”的效果。专委制受到新闻媒体和专家的广泛关注和高度重视，专家认为，这体现了中国改革开放进程中地方政府的主动精神，是未来全国“大部制”改革在县(市)层面的有益尝试，也将为中央政府“大部制”改革积累地方经验。专委制推出后，2007年12月新华社《国内动态清样》，2008年1月人民日报“情况汇编”，2月新华社《内部参考》，4月人民日报头版，5月省委办公厅《浙江信息》等内部资料相继介绍了富阳专委制改革情况，至目前，国内各大主流媒体已发表公开和内参稿件40多篇，中央电视台等播发电视新闻5则，接待全国各地考察学习团40余批。王建满副省长在考察富阳的重大工程建设委员会后，给予了高度评价，并指出富阳在推进项目建设上积极探索，创新机制，突出“统”字;督查推进，突出“考”字;联动保障，突出“合”字，形成了一些好的做法，取得了一定成效，值得学习和总结推广。

　　【创新亮点】

　　1、普适性。富阳的专委会制度，是一项在县级政府实现部门职能有机统一、增强政府综合协调能力、提高政府行政效能的大胆改革尝试，是学习实践科学发展观在行政管理机制创新的具体体现。这一改革触及了地方政府管理中机构重叠、职能交叉、权利不适、监督不力、效率不高等突出问题，创新性地建立起跨部门协调机制，有效解决了现代社会分工过细带来部门僵化的问题，党委、人大、政府、政协形成合力的问题，以及经济、政治、文化、社会、生态统筹考虑的问题，对全国范围内县政治理具有普适性意义。

　　2、平滑过渡。大部制改革的真正内涵是一种权力结构的重组和再造，而不只是部门机构之间的简单合并。富阳在不动原有机构设置和人员编制的基础上，对相同相近职能进行整合，使重心下移、权责一致、归口管理，以最小成本、最小代价、最小阻力达到改革目的。这一模式既有理想，又照顾到现实，是博弈和妥协的结果，是推进地方大部制改革的一种“平滑过渡”。

　　3、决策、执行、监督相协调。通过机制创新，形成了决策、执行、监督相协调的较为完整的系统，大的决策系统是四套班子层面的“5”，小的决策系统和整个执行系统是政府层面的“15”，监督系统是“十二个大”中的大监管体制。由于专委会更多地集中了向政府的决策建议权，大大增强了决策的统一性，有效地改变了部门既是决策机构又是执行机构所带来的弊病，相对实现了决策和执行的分离。通过加强专委会内部的监督和构建大监管体制，实现了全过程、立体式监督，增强了监督实效。