嘉兴市实施“两分两换”改革试点

　　嘉兴市委、市政府

　　【实施背景】

　　近年来，随着嘉兴经济快速发展和城乡一体化加速推进，大批农村劳动力实现了从一产业向二三产业转移就业，并有相当一部分已在城镇置房定居，农民的生产、生活方式已发生了深刻变化。但由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的束缚，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效的破解，严重影响了现代农业发展、农村新社区建设和工业化、城市化进程，成为制约城乡一体化的突出瓶颈。

　　2008年4月，浙江省委、省政府作出把嘉兴作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区的决策部署。嘉兴市委、市政府抓住这一重大的改革发展机遇，制定了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》，同时，抓住优化土地使用制度这个核心，按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障(即“两分两换”)的总体思路，制定《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，并率先在全省开展了探索与实践。

　　【基本做法】

　　嘉兴市确定的首批9个试点是，南湖区七星镇、余新镇，秀洲区新塍镇、王江泾镇，嘉善县姚庄镇、平湖市当湖街道、海盐县百步镇、海宁市许村镇、桐乡市龙翔街道。试点区域总面积为265.2平方公里，农户3.96万户，人口14.7万人，宅基地面积4.11万亩。其中，一期区域面积为49.67平方公里，农户9107户，人口5.23万人，宅基地面积9660.22亩。试点工作的主要做法是：

　　——做好宣传发动

　　去年6月，市委组织了市四套班子有关领导、县(市、区)和有关部门负责人，赴天津考察，学习该市东丽区农民宅基地换房的做法。去年8月，市委、市政府领导多次深入试点区域，与镇、村的基层干部和村民代表以及试点所在地的市、县两级的“两代表一委员”进行座谈交流，统一各界认识。市、县工作指导组进驻各试点，进村入户做好宣传和发动工作。党的十七届三中全会后，市委、市政府又以全市推进统筹城乡综合配套改革现场会的形式，及时进行再动员、再部署。

　　——健全工作体系

　　在原有市建设现代新农村、推进城乡一体化领导小组和工作体系的基础上，建立了市统筹城乡综合配套改革的领导小组和工作体系。由市委、市政府主要领导任组长，领导小组下设7个推进体系专项工作组，由市委、市政府分管领导担任组长，相关部门牵头具体负责；领导小组和专项工作组定期召开工作例会，研究政策意见，协调解决问题，抓好工作落实。同时设立了市领导小组办公室，健全机制，做好工作协调。各县(市、区)及试点单位也相继成立了相应的领导小组和专项工作组，并抽调精干力量直接进驻试点，指导协助工作。

　　——完善政策措施

　　在去年8月市委正式下发了两个《意见》基础上，各县(市、区)也制定了相关意见和办法。下半年，市里针对试点中出现的新情况、新问题，又先后制定了《关于实施“若干意见”的补充意见》、《关于减免“两分两换”试点相关规费支持新农村建设的若干意见》等政策文件，目前市统筹办又结合各地实际和实践，起草了试点工作的相关补充意见，搭建宅基地流转和承包地流转平台，形成一个比较完整的政策体系和推进体系。

　　——采取试点先行

　　在全市七个县(市、区)先期启动了9个“两分两换”试点。试点是经反复比选后产生的，具有面上代表性。根据试点进展，市里建立了专项督查制度、情况和进度报送等制度，并定期组织赴各县(市、区)开展专项督查；指导组和办公室多次召开试点工作交流会，总结推广成功经验和做法。

　　——做好沟通协调

　　在试点推进中，市委、市政府十分注重与省级有关部门的对接，特别是针对改革所涉及的一系列政策问题，市委、市政府主要领导、分管领导和市级部门多次同省级对口部门主动沟通衔接，积极争取省里的理解和支持。省里对我市试点十分重视和关心，省委常委、常务副省长陈敏尔、副省长茅临生及其它省领导都亲临嘉兴的各试点，进行了专程调研与指导。省发改委等部门发挥试点牵头协调的综合职能，多次来嘉兴实地了解情况，在试点方法、政策把握等方面给予精心指导，对存在的困难和问题也给予积极的帮助和协调。

　　——坚持以人为

　　本各级党委、政府在制定政策和办法时，都把立足点放在通过改革来实现城乡居民平等拥有发展机会、公平享受发展成果上。在政策办法上，充分征求基层干部群众的意见建议；在工作实施中，把充分尊重农民意愿作为工作前提，并通过耐心、细致的方式向农民群众进行宣传解释，争取农民群众的理解、支持和拥护；在房屋置换、承包地流转等涉及农民切身利益问题上，让农民提前知情和全程参与，实行“阳光操作”，真正做到让农户“自愿置换、安心置换、快乐置换”，努力使试点工作建立在牢固的群众基础之上。

　　【成效评价】

　　目前，我市的这项工作得到了省委、省政府的肯定和支持，国土资源部门也对土地节约集聚利用的做法给予了肯定。目前，各试点改革已进入了实质运作阶段，启动了农民集聚新社区建设，签约换房(或搬迁)农户达2172户，落实安置公寓房、安置联排房分别为969套和834套；共流转土地承包经营权3.126万亩，约占全市流转总数的7.95%，其中5710亩实现了二次流转，已签约农业投资项目6个，签约投资额6600万元。这项改革试点，加快了土地流转和规模集约经营，促进了农业产业规模化、产业化；盘活了农村非农建设用地存量，拓展城市和工业发展空间；加快了农民向城镇、中心社区集聚，优化了城乡人口布局；加大以城带乡、以工哺农力度，加快推进了城乡一体化。

　　【创新亮点】

　　“两分两换”改革试点工作，是我市在全省范围内率先开展的一项工作。这项工作即是一场涉及城乡布局,特别是土地使用制度等方面体制机制大调整，也是一场涉及农村生产、生活方式的大变革，是一项涉及面广、综合性强的改革。

　　——农村整体布局得到优化。突破传统的就农村规划农村的思维定式，充分发挥城镇及新市镇的依托和支撑作用，从规划上打通了城乡通道，使我市农村布局规划得到了较为彻底和全面的优化。

　　——新农村建设路子得到拓展。运用“两分两换”试点工作平台，把我市现代新农村建设重点逐步引导到了农民市民化、社区城镇化、城乡三次产业融合互动、城乡经济社会转型升级等内容上来，推动了现代新农村建设的内涵拓展和层次提升。

　　——土地节约集约效果明显。通过宅基地(房产)置换，各试点的土地节约集聚率都在50%以上，仅一期实施至少可节约土地4830亩。

　　——农民财产性收入增加。置换的公寓房有土地证、房产证，可以进入房产市场，使农民财产得到了保值升值；一些镇结合工业功能区和市镇商贸区建设，安排了相应的产业和商业用房，搬迁农户可以通过入股等形式参与其中，获得租金红利，加上土地流转收益，可以获得长期稳定的收入。

　　——新市镇和现代农业发展空间得以拓展。各地在试点推进中，以新市镇为依托，开展了区域建设用地、生产力和人口布局的优化调整，既加快了要素向新市镇集聚进程，也拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间。