天台村级民主决策“五步法”

　　天台县委组织部

　　【实施背景】

　　随着经济社会的发展和多年民主选举的实践，广大人民群众的民主意识不断增强，利益表达和政治参与的诉求日益强烈。随着新农村建设的不断推进，一方面客观上有一个村级公共事务如何科学、正确的决策问题，以保证各个项目顺利推进。另一方面用什么来凝聚农民，用什么办法来管理村级事务，形成推进农村改革和发展的合力，迫切需要一套行之有效的工作机制来充分调动农民这个新农村建设主体的积极性和主动性。在村级民主建设中也存在一些不容忽视的问题，如加强党在农村的领导与村民自治之间的矛盾、干部要“替民作主”同村民要“当家作主”的矛盾，同时各地在探索中基层民主制度的形式越来越多，形成一种“制度棚架效应”，导致一些民主制度在执行过程中变形走样，相当一部分只停留在口号层面，很难真正落到实处。为有效探索一个统一的、系统的、管用的、让村干部和广大群众简便易行的村级民主制度，2005年，天台县探索实施了村级民主决策“五步法”。

　　【基本做法】

　　2005年8月，天台县专门下发了《关于进一步推进村级民主决策规范化建设的意见》，把民主恳谈会、村民提案制、村务大事民决、村干部创业承诺制、村民廉情监督站等这些基层民主建设的珍珠，系统地穿连在一起，全面推行以“民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施”为主要内容的村级民主决策“五步法”。其具体涵义是指村级重大事务民主决策具体分五步进行：一是民主提案。年初或届初村级各种组织或村民围绕本村的村计大事及热点、难点问题，提出提案。二是民主议案。村党组织统一受理提案，对一般事务召集村“两委”联席会议作出决定，对村级建设规划、村集体经济所得收益的使用、村集体经济项目的立项、征用土地各项补偿费的分配使用方案、村公益事业的经费筹集方案等涉及村民利益的重大事务则召开民主恳谈会、党员议事会等广泛征求党员、群众的意见，研究确定需提交表决的事项，并拟定表决方案。三是民主表决。召开村民会议或村民代表会议，对村内重大事务进行表决，并形成书面决议。四是创业承诺。表决通过的事项，作为村干部创业目标，由村“两委”公开作出承诺，并落实责任人，组织实施。五是监督实施。村“两委”通过村务公开、年中创业承诺汇报、年底述职评议等方式，接受村民的监督和质询。

　　为确保“五步法”的推行，2006年，天台县通过广泛开展“五步法”现场会、观摩会和演示会，“五步法”大家谈，百名干部进村蹲点宣讲“五步法”等活动，逐步造浓“五步法”实施氛围，使乡镇干部熟练掌握“五步法”，村级干部自觉运用“五步法”，广大村民家喻户晓“五步法”。2007年到2008年，又实施了“五步法提升工程”、创建100个“五步法”示范村，使“五步法”逐步规范完善。通过四年多的实践，“五步法”在全县农村全面普及，形成村干部办事决策运用“五步法”、老百姓管理监督村务依靠“五步法”、各级领导检查村级工作注重“五步法”的格局。这项工作也得到了上级领导的肯定和有关新闻媒体的关注，中组部、省组部、新华社有关信息和刊物作了专题介绍，“五步法”也被评为全省、全市组织工作创新奖，并被省委作为保持共产党员先进性四项长效机制之一在全省发文推广。

　　在实施“五步法”过程中，具体把握了三个“确保”：

　　1、确保村民自治在基层党组织的领导下有序进行。在制度设计上把农村基层党组织的领导贯穿“五步法”全过程，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。首先是引导党员依法进入决策主体。在村级组织换届选举，鼓励党员依法参选村民代表，如去年全县17474名村民代表中党员5277名，占30.2%，新一届支委成员基本进入村民代表。其次是创立了村民代表会议主席制，在各村的《村民自治章程》中明确原则上由村党支部书记任村民代表会议主席，名正言顺地主持村民代表会议，着力解决村民代表会议由被监督者村委会来召集这一法律困境，强化村党组织对村民代表会议的正确引导和管理。再则是坚持先党内后党外、先党员后群众的原则，由村党组织在决策的全过程发挥主导作用。

　　2、确保村民自治依法有效开展。“五步法”严格遵循依法办事的原则，规定决策的事项必须符合科学发展观的要求，必须符合农村的实际，不得侵犯村民的合法权益。在民主议案阶段专门设立了审查环节，由村党组织负责对提案的合法性和合理性进行审查，充分保证了村级民主决策的可行性。对于牵涉面广，涉及若干个村或者需报批方可实施的项目，在提交村民会议或村民代表会议决策前，还需实施报审制，提交乡镇党委政府进行审核。

　　3、确保方便群众、简单易行。“五步法”从名称的确定到程序的要求，力求简单、直观、易用，方便群众操作，切实保障村民的各项自治权。比如，针对村民文化素质不高的问题，规定村民在提案时，书面、口头提均可；在民主表决时，既可用举手表决的方式，也可用无记名投票或在决议上签字等方式；针对当前农村外出人口多、村民会议召集难的情况，规定以村民代表会议作为决策的基本组织形式；为扩大民主，大多数农村实行村民代表扩大会议制度，将参加会议的对象从村民代表扩大到村“两委”干部、党员、队组长以及村级各种组织负责人。这样做的目的是让“五步法”更能扎根基层，深入民心，增强它的生机和活力。

　　【成效评价】

　　五步法”从村民自治最关键的民主决策入手，通过环环相扣的五个步骤，将民主决策、民主管理、民主监督等三项内容有机地贯穿在一起，从而将村级事务的决策、管理和监督推上了制度化和规范化轨道，实现了程序和流程的标准化，降低了人为因素在各个环节的影响，实际上是从政策层面确定了一套决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，实现了农村“四个民主”的有效对接，保证了村级工作有章可循，改变了过去一些村工作无制度、办事无程序、管理无章法、权力无监督的状况，提高了村级组织工作的整体合力。

　　【创新点分析】

　　——“五步法”实现了农村“四个民主”的有效对接和融合，推进了村民自治。“五步法”通过环环相扣的五个步骤，从决策前充分听取民意，到决策后村干部创业承诺，从决策事项的及时公开，到决策实施后的监督评议，都作了明确的规定，将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督有机地贯穿在一起，并使之成为一个“回路”，形成了闭合的制度链，解决了“选时有民主、选后无民主”，为村民自治提供了有效的机制保障。

　　——“五步法”明确、规范和落实了村党组织的领导权、村民代表会议的决策权、村委会的执行权和村民的监督权，形成比较合理的村民自治工作架构。“五步法”明确了农村事务谁来领导、由谁决策、谁去执行、由谁监督的问题，从制度上凸显了村党支部在领导村务中的主心骨作用，强化了村委会的执行力，保障了村民的知情权、选择权、决策权和监督权，规范和落实了村党组织的领导权、村民代表会议的决策权、村委会的执行权和村民的监督权，使村级组织形成了村党支部、村民代表会议、村委会、村民监督委员会这四个相互支持、相互配合、相互监督的村民自治工作架构。

　　——“五步法”起到了农村发展推进器和社会和谐稳定器的作用，有力推动了新农村建设和农村社会稳定。“五步法”畅通了群众意见表达和利益诉求渠道，促使村干部按规矩办事，廉洁高效地履行职权，和谐了干群关系，近年全县农村信访量和农村干部经济违纪现象大量减少，特别是2008年村级组织换届中没有出现一例到市以上上访事件，有力地推进了村风民风的改善，推进了农村社会的稳定。通过民事民议、民事民决、民事民评，真正强化了农民群众的主人翁地位，唤起了广大村民的公民意识和集体意识，起到了把群众团结和组织起来的目的，充分激发群众的创业激情，使村级事务变“一头热”为“两头热”，以前是“干部干、群众看”，现在则是“干部群众合力干”，推动了农村各项工作的顺利开展。