主持人：各位网友，今天做客浙江在线的是最高人民法院行政审判庭庭长蒋中东，我们将就官民和谐主体与网民进行互动交流，之后浙江省高级人民法院院长齐奇将和网友开展和谐司法的网坛。我们欢迎蒋中东庭长的到来。
蒋中东：大家好！很高兴今天在浙江在线与网民交流。
主持人：节目开始先请蒋中东庭长介绍一下行政审判的职能。
蒋中东：浙江高院的行政审判庭主要有以下几个方面职能。首先是负责审理第一、二审行政诉讼案件。包括所有各类行政诉讼案件，主要有以下几类：一是不服行政处罚案件，二是不服行政机关行政强制措施，三是认为行政机关侵犯法律规定经营自主权案件，四是行政机关不履行法定职责案件，五是行政机关没有依法发给抚恤金，六是行政机关违法要求履行义务案件。另外公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯人身权、财产权，法律法规规定可以提起行政诉讼的案件。第二项职责是负责第一、二审行政案件的审理，公民、法人或者其他组织认为行政机关违反其合法权益，造成损害的，有权要求行政赔偿，也由行政审判庭进行审理。第三项职责是负责处理不服下级法院生效的行政裁判的来信、来访，审查不服下级人民法院生效的裁判提出申诉的案件。因为行政案件的申诉复查，包括来信来访处理，按照省高分工也是行政庭负责。第四项负责审理不服下级法院生效的裁判，由省高院提起再审案件。对当事人的申诉我们经过审查认为其申诉有一定道理，符合提起再审的条件，进入再审程序，这些案件也由行政审判庭审理。第五项职责是负责全省法院行政审判工作进行调研和指导。
主持人：我国行政诉讼制度发展情况如何？
蒋中东：对行政制度相对可能比较陌生，在我国行政诉讼制度的发展历史并不是很长，行政审判也是一项比较年轻的审判。法院由刑事审判、民事审判和行政审判，行政审判是最年轻的审判制度。作为审判制度，其的发展是与相应的诉讼法的立法的发展联系在一起。在我们的行政诉讼法发布实施以前，行政审判工作已经开展了，在1982年实行的中华人民共和国民事诉讼法第三条第二款规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。在行政诉讼法实施以前，法院审理行政诉讼案件是适用民事诉讼程序。也就意味着从82年民事诉讼法实行开始，新中国就建立了行政诉讼制度。当时法律规定由人民法院审理的行政案件适用民事诉讼程序，实际上有无行政诉讼案件要看具体法律法规有无作具体规定。从发展情况来看，我们人民法院开始比较多地审理行政诉讼案件是1987年1月1日开始，我国重要的法律，即中华人民共和国治安管理处罚条例实行了，从那个时候开始治安涉及到不服公安机关行政处罚的治安行为，比较多地进入法院。所以法院真正的审理行政诉讼案件是1987年开始实行的，条例第39条规定，被公安机关的被处罚人或受害人对公安机关的治安处罚的裁决不服，可以向上一级公安机关申诉，对上级公安机关裁决不服，可以向上级人民法院深。治安管理是经常性的管理，公安机关对违反治安管理处罚行为作出的处罚是很规范性的，所以法院比较多地开始审理这类案件。
主持人：各位今天作客的是最高人民法院行政审判与官民和谐主体与网民进行互动交流，在浙江省高院院长齐奇和以往开展和谐司法的网坛。我们欢迎蒋庭长到来。
蒋中东：1989年4月4日当时的七届全国人大二次会议审议通过了中华人民共和国行政诉讼法，这部法律是我国行政诉讼建立的里程碑，正式实行是1990年10月1日，从1989年4月4日到90年10月1日中间长达一年半时间，这部法律当时全国人大通过以后，为了保证这部法律实施取得比较好的效果，所以留下了比较长的准备时间，这是我国第一次给一部法律留下比较长的准备时间，说明这部法律的特殊性。行政诉讼法颁布标志着作为我国三大诉讼之一的行政诉讼制度正式地建立的，同时行政诉讼法颁布和实施意味着改变了中国几千年来民不可以告官的事实。从1990年10月1日行政诉讼法开始实行，意味着人民法院行政审判工作开始真正地走上了严格依照法律规定的程序审理各类行政案件的轨道，在之前法院审理行政诉讼案件适用民事诉讼程序，从行政诉讼法制度建立开始这项制度就建立了对法院来讲也提出了新的要求。从1990年10月1日行政诉讼法开始实行，行政诉讼制度正式建立，人民法院行政审判工作经过了20年的发展历程。
主持人：这是我国行政诉讼制度发展的概况。我省行政诉讼现在的基本情况怎么？
蒋中东：浙江省各级法院行政审判机构从1986年开始建立，在之前行政案件的审理是由民事审判庭承担的，1986年开始三级法院逐步开始建立行政诉讼审判机构审理行政案件，开始全省法院每年受理案件不多，86年到87年都是三、四百件，89年也只有500多件，90年10月1日行政诉讼法开始实施，案件数量逐年上升，行政诉讼法发布和实施大大促进了行政审判案件。04年行政审判案件数量达到高峰，04年全省法院受理一审行政诉讼案件达到3000多件，现在基本稳定在3000、4000件左右，基本处在全国法院第五、六名。随着行政诉讼法的实行，行政审判工作的发展，目前行政案件的类型已经不断地增加，开始主要是不服公安机关治安处罚案件，后来涉及到土地管理部门、工商管理部门、城市规划管理部门以及房屋登记、房屋拆迁案件。到目前为止行政案件类型已有50多种，涉及到几乎所有的行政管理部门，发展还是很快的。大家也知道，我们浙江省老百姓的法律意识还是比较强的，全国首例民告官案件也发生在浙江苍南县农民告县长，这在行政发展历史上作为中国民告官第一案来描述，当然该种描述是否准确先不说，该案件发生在1987年，严格从法律意义上讲不是行政案件，还是作为民事案件审理的，因为当时行政诉讼法还没有颁布。农民违法在河堤上建房，影响了防汛的安全，当地政府决定把违章建筑加以拆除，他自己没有自行拆除，政府组织几百人采取爆破方式进行拆除，影响比较大，农民向法院提起民事侵权诉讼。当然因为被告身份特殊性，而且苍南县政府的县长亲自出庭参加诉讼，在全国引起了非常大的反响，成为首例农民告县长的案件。从浙江省近几年来行政诉讼制度发展来看，法院行政审判工作也有其自身的特点。
从法院行政审判工作来讲，有很多工作也具有浙江特色，在全国法院比较有影响。这里我介绍几个方面，一是我们在全省法院推广异地管辖，产生了很大影响。所谓异地管辖，简单地讲是法院把一部分行政案件管辖权从一个法院移交到另外一个法院管辖，当时主要针对以县、区政府作为被告的行政案件，考虑到这样行政案件按照行政诉讼法规定应该在当地法院进行管辖。行政诉讼的被告是政府等行政机关，特别是县级人民法院作被告的案件，由当地基层法院进行审理，客观上有一定难度，为了确保司法公正，浙江台州市中级人民法院从2002年7月开始就率先推出了行政案件异地管辖的措施，把当地政府作为被告的案件，根据原告的申请，中级法院把这些案件指定到辖区的其他法院审理。应该说这样的改革措施加大了对老百姓诉权的保护力度。有些案件在当地起诉可能法院不受理，如果异地管辖异地的法院少了顾虑，可以依法进行审理。同时在一定程度上排除了可能产生的行政干预。有些网民会提出，民告官法院是否会有压力，政府是否会有压力，所以异地管辖排除了行政干预，提高了法院的公信力。应该说这项制度在全国还是有一定影响的，也受到了最高法院的肯定，最高院关于行政案件管辖制度的司法解释中吸收了浙江法院管辖制度的做法，用司法解释形式固定下来。
第二项是全省各级法院在行政审判过程中推动行政机关负责人出庭应诉工作。这项工作温州鹿城区法院从2003年开始做的，鹿城区法院积极地促成区政府在2003年出台了行政诉讼法定代表人出庭应诉的规定，首创了行政机关负责人出庭应诉的制度，这项制度出台后，高院也非常重视，也进行了广泛的调研，在此基础上我们全省法院也出台了相应配套措施。到05年省政府在贯彻落实全面推进依法行政纲要的意见中也确立了该项制度，行政机关法定代表人要对本机关的行政诉讼案件负责，对于影响重大的案件要亲自处理或出庭应诉。所以说这个制度逐步在全省推开。到去年年底，全省11个地市的人民政府都出台了关于行政机关负责人出庭应诉的制度，应该说这项制度取得了比较好的成效。这两年来在法院审理的行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭应诉比较也不断地提高。行政机关负责人出庭应诉制度有什么好处呢？我感觉这项制度首先可以引起行政机关领导对行政诉讼的重视，俗话说领导重视了，事情就好办了。如果行政机关领导能够亲自参与诉讼，其对案件的重视程度就更加全面，这样也更有利于案件的妥善处理，可以抓住案件处理的最好时机，快速、高效地化解行政争议。
第三项工作是全省各级法院在行政审判工作中积极地开展协调和解工作。大家都知道，行政诉讼法有明确规定，人民法院审理案件是不适用调解的，也就是说不能通过调解的方式处理行政案件，但是我们也注意到从行政诉讼法开始实施，对于行政机关的行政行为虽然是合法的，但是也存在一定的问题，法院难以简单地判决维持，但实际问题还是得不到解决。还有一些案件虽然有不合法之处，但是法院简单地判决撤销，也不能很好地解决问题。在这样的情况下，当时各级法院积极探索，对这些难以简单裁判结案的案件该怎么处理才能达到良好的法律和社会效果，当时我们就采取了在不损害国家利益、公共利益和其他人合法权益的基础上，通过法院做协调工作，建议行政机关自行完善或者改变提起诉讼的行政行为，在当事人合理地诉求得到满足的情况下，原告往往提出撤诉的申请，案件不需要再继续诉讼，法院依法裁定准许其撤诉，案件可以达到了案结事了的效果。通过这样的方式使大量的行政诉讼案件得到了有效地化解。从近几年来看，全省法院通过撤诉结案案件比例基本上保持在35%以上，应该说这个比例还是比较高的，取得了比较好的效果。上述介绍的这三个方面浙江省高院行政审判工作，在2007年3月召开的全国法院第五次行政审判工作会议上，浙江省高院作了经验介绍，得到了最高法院的充分肯定。
除了以上三项特色工作之外，近年来浙江高院还展开了一项行政审判白皮书活动，行政审判白皮书实际上是从前年开始，就是把上一年度全省法院审理的行政案件中行政机关败诉案件进梳理，梳理出行政机关在依法行政方面存在的问题及败诉原因，以促进行政机关进一步提高依法行政的水平，我们把行政案件司法审查的情况报告形象地称为行政审判白皮书，向省委省政府主要领导进行报送，应该说取得了良好的效果。
主持人：这也是浙江省创新的地方。很多网友发了很多帖子。接下来我们回答他们的提问。民告官真的能告赢吗？
蒋中东：前面我也提到行政诉讼老百姓形象地称为民告官，这与我国几千年的传统完全是颠覆性的，民告官怎么能告赢呢？行政诉讼制度的建立本身就是改变了封建历史传统，是我国现代民主法制建设的成果。作为行政诉讼制度来讲，人民法院的行政审判工作来讲，其重要的职能就是要通过人民法院对行政机关行政行为进行司法审查，监督和促进行政机关依法行政，起到保护老百姓合法权益的根本目的。就这项审判制度本身的功能就是要监督、纠正行政机关违法行政，对违法的行政行为、对严重侵犯公民合法权益的行政行为，法院会依法判决行政机关败诉，公民只要有道理当然可以告官，并且还可以告赢。
从浙江省法院审理行政案件的情况看，2008年全省法院审理结案的一审行政诉讼案件是4056件，在4056件案件中法院经过审判，最终直接判决行政机关败诉的案件是460件，应该说这个比例不是太高，行政机关的败诉率是11.34%。判决行政机关败诉有很多类型，比如有判决撤销行政机关行政行为，判决确认行政机关行政行为违法，判决行政机关存在行政赔偿责任等等。这只是法院直接判决行政机关败诉的比例，但是去年我们也作了分析，我们法院在审结的一审行政案件中还有35%行政案件是通过撤诉和解结案的，我们也作了调研分析，在35%撤诉结案案件中，实际上有一半左右都是行政机关的行为存在违法或者不当之处，通过法院作协调工作，行政机关主动地纠正了或者通过一些其他方式弥补了原告受到的损害，原告自愿撤诉结案。把这两块加起来，应该说通过行政诉讼，老百姓赢官司的比例在25%-30%之间。因此，只要老百姓依法有据，应该是能够告赢的。
主持人：杭州萧山法院首个量刑规范化，标志着司法审判越来越公正，庭长有无这方面的考虑？
蒋中东：通过萧山法院就刑事审判工作中的量刑规范化，示范庭的机制引发的思考。这虽然是刑事审判工作中的做法，但在法院行政审判工作中也存在着如何避免同案不同判的问题，对同样的行政案件能否适用相同的标准确保司法公正？对这个问题全省法院的行政法官也都在考虑这个问题，省高院行政庭也非常重视，为解决这方面的问题，我们主要通过出台规范性指导意见，统一全省法院对案件司法裁判标准，避免同案不同判现象的出现，达到维护司法统一。
主持人：网友问经常看有人在法院门口闹事，应该如何解决？
蒋中东：这位网友提出的问题也是普遍性问题，涉及到当前比较敏感的话题，涉及到上访。刚才我也介绍省高院行政庭职责时讲到，在行政申诉来访行政审判庭也是涉及的。对这个问题首先我们对当事人的申诉上访要作一个具体分析，弄清原因，只有这样才能对症下药，当事人申诉上访，甚至闹访，情况是非常复杂的，所以首先要进行分析。
其次，还是对当事人的申诉上访重在疏导教育，进行劝阻化解，引导其理性地解决问题。有些当事人认为闹得越凶，问题就可以解决了，其实不然，关键是看申诉上访的原因。作为法院来讲，还是要疏导教育，我们现在也有一系列的制度，我们判决以后，当事人对判决仍然有异议的，承办法官可以进行答疑，对法律进行释明。当然，对那些真正是无理上访，违法闹访的上访人，我们还是要依法进行处理，上访、申诉也有其规矩，不能影响正常的信访秩序。如果一旦超出了法律规定的范围，实施了过激行为，造成不良后果，作为法院来讲还是要依法作出处理。作为当事人上访我们还是要求其理性地、依法地行使申诉上访的权利。
主持人：网友风提问法院工作是化解社会矛盾，如果由于个别法官没有履行法定职责而导致简单的民事案件转化为刑事案件，法官会承担什么责任？
蒋中东：应该说这位网友提出的问题具有很强的现实针对性，现在我们强调和谐社会建设，各级法院作为审判机关也在积极地参与社会综合治理，积极参与各种社会矛盾的化解，其中要尽量避免矛盾的升级、转化，如果是有民事问题转变为刑事问题的案件，法院对法官的要求是在处理各类案件过程中都要以调解、协调为重，首先要多做和解工作，尽量采取比较缓和的方法，妥善地化解矛盾和争议。至于这位网友提到个别法官没有履行法定职责，导致民转刑，产生矛盾升级。这种情况法院当然要看法官是否有不履行法定职责的行为，有无构成渎职、失职等玩忽职守行为，再根据具体情况决定是否追究其责任。
主持人：很多网友关注浙江法院行政审判庭在和谐司法方面都作了哪些有利的工作？
蒋中东：应该说和谐司法也是我们工作的主要组成部分之一，从我们浙江法院行政审判的司法实践来看，这方面我们确实作了不少的工作。这里简要地作下介绍。
首先，我们要树立和谐司法的理念，指导思想要牢固树立，尽量在处理每一件行政案件时都要寻求以比较和谐的方式妥善地化解行政争议。具体工作方面主要有以下几个方面，一是我们要以解决当事人之间的实体纠纷为目的，灵活地运用各种手段，也就是说依法裁判、协调和解，保护当事人的合法权益，促进行政管理关系的和谐。在具体工作中我们主要通过进一步加强行政诉讼的协调工作，尽可能多地适用协调等比较缓和的方式处理各类行政案件，实现案结事了。即使对一些难以协调结案的案件，我们也要求尽量在做好化解工作的前提下依法下判，避免产生不和谐的现象。
其次，对一些仅靠法院难以处理的重大行政案件，我们还要积极地争取党委、人大、政府的理解与支持，协力化解；同时也要注重对当事人的疏导，引导当事人通过正当的渠道保护其利益诉求。
第三个方面是我们在审理过程中充分关注行政机关被诉的行为的合理性问题，因为不少网友也了解到法院行政审判按照行政诉讼法规定主要是对行政机关的行为是否合法进行审查，从制度设计上对合法不合理性的行政行为，法院难以判决。
在实际工作中有相当多的行政案件当事人并不是因为被告的行为是否合法而引起诉讼，很多是认为不合理。我们按照和谐司法的要求，在行政案件具体审理过程中充分地关注被诉行政行为的合理性问题。根据行政机关作出行政行为当时的社会、环境、背景、案件的具体情况，对行政机关的行为是否公平、合理我们也要进行审查，这样才能彻底地化解矛盾。第四个方面，我们还要注重行政诉讼效益问题，对有些事实清楚的案件，我们在判决方式上要选择最有效益的方式，有些可以撤销行政机关的行政行为，也可以判决变更其行政行为。我们要注意尽量地适用变更判决，因为撤销行政行为，行政机关还要重新去做，如果法院可以直接变更判决，问题就彻底地解决好了，避免给当事人造成诉累，造成诉讼效益的低下。从诉讼效益的把握也体现了和谐司法的理念。
主持人：网友问我省公安机关有一把手到庭应诉的规定，出庭应诉率到底高不高？
蒋中东：刚才我也介绍了全省各级法院大力倡导行政机关负责人出庭应诉，公安机关应该说是做得比较好的部门，当然不光是浙江省公安机关有这样的规定，全国公安机关都有这样的要求。公安部就有这样规定，而且公安机关把一把手到庭应诉的情况作为依法行政考核的内容。从总体上看，情况还是比较好的。当然，网友提出的是一把手，我前面讲的是行政机关负责人出庭应诉，写法不一样，但意思基本相同，负责人范围比一把手范围广，我们也要考虑行政机关负责人，一把手责任重大，可能要求一把手出庭每个案件比较困难，所以我们提出行政机关负责人，一把手不能出庭应诉的，可以委托分管负责人出庭，这也是可以的。这样可以使制度更具有操作性，执行情况可能更好。从公安机关执行制度的情况来看，应该说凡是公安机关规定要求出庭应诉的案件，大多数都能做到，一把手能出庭的就出庭，不能出庭的派分管负责人出庭应诉。
主持人：也有网友关注浙江省12位农民起诉省政府违规批准土地审批项目胜诉了，这是如何看待的？
蒋中东：这是前几年的案件，是浙江奉化市一个村12位村民起诉的案件，对省政府同意划拨其所在村土地的批复不服，向省政府申请行政复议，省政府法制办公室是省政府专门负责审理行政复议案件的行政部门，收到12位村民的申请后进行了审查，经过审查，认为省政府同意划拨土地的批复不涉及到作为原来的土地所有权人和使用人的合法权益，认为省政府的批复行为与12位村民是不存在利害关系的，所以当时省政府法制办以内设机构的名义给12位申请人作了答复，决定不受理行政复议申请。该12位申请人对答复不服，向法院提起了行政诉讼。这个案件是省高院二审案件，二审审理后，我们感觉到虽然这个案件涉及到省政府批复划拨的土地所在的村已经是撤村建居了，村里大部分土地征收了，村民变为居民，奉化市政府也同意村原来的集体土地转变为国有土地，按照规定原有的剩余集体土地可以转为国有土地，但是并没有办理相关的土地征用手续，这样村民手上持有的集体土地使用证仍然还是有效的，12位村民都有集体土地使用证，而且在集体土地上还有房屋，当时因为房屋的拆迁补偿安置问题也没有解决好引起了争议。我们认为在拆迁安置补偿没有妥善解决的情况下，省政府同意划拨土地批复行为与12位村民还是有法律上利害关系的，因此，他们对批复不服还是可以申请行政复议的，而且省政府法制办受理村民的申请后，以内设机构的名义给村民作出答复，显然不符合规定，依法应该撤销。但是鉴于在诉讼过程中省政府法制办已经我们沟通协调，受理了12位村民的复议申请，法院再去判决撤销省政府法制办的复函已经没有实际意义，基于这种情况，省高院二审判决确认省政府法制办复函违法。当时中央电视台也作过报道，12位村民状告省政府胜诉。这样的案件就法院审理的角度来看，本身涉及到程序性问题，没有涉及到实体问题，实际上在我们判决之前省政府已经受理了其申请。我也了解了后续情况，这个案件在中央电视台报道时也提到省政府后来复议时，省政府也认为当时的批复确实有问题，省政府主动纠正了违法行为。应该说这个案件我个人觉得积极意义还是很大的。首先说明了老百姓的法律意识确实增强了，哪怕是对省政府的行为也敢于通过行政复议、行政诉讼维护其合法权益。第二也说明法院是依法审判的，即使是省政府作被告的案件，我们也依法进行判决，这也回应了刚才网友提出的民告官能告赢的问题。第三也说明省政府也是自觉地接受法院的司法监督，而且知错即改，很好地维护了政府的法制形象。省政府在诉讼过程中主动受理复议申请，另一方面省政府在后来复议过程中主动地撤销了不当的批复，后续村民的实际问题也得到了妥善的处理。
主持人：网友也有很多思考，行政案件一方当事人是行政机关，法院是否会存在对有些问题难以处理的情况？
蒋中东：行政案件一方当事人是行政机关，这就是其特殊性，这样就很容易引起网民的疑虑，法院和行政机关可能会有密切联系。但是作为法院的职能就是要通过司法审查来对行政机关的行政行为的合法性进行监督，所以法院独立审判、公正司法最基本的要求就是要确保对当事人平等地对待，政府行政机关一旦涉及到诉讼，与老百姓一方诉讼在地位是完全平等的，这是我们的司法审查的基本理念。当然，有些特殊案件，涉及到重点工程的建设，不可避免地产生法院为了妥善化解矛盾，要加强与政府行政机关的沟通，当然这种沟通协调的目的还是为了妥善化解矛盾，是为了最终依法妥善处理好案件，而不是说为了照顾行政机关，甚至法院与政府串通一气共同对付老百姓，这种情况我们是绝对不允许的，也是不应该的。当然，怎么样才能做到独立审判、公正审判，除了必要的法律素养、法律专业知识，更重要的是每位法官秉承职业操守，怀有一颗“司法为民”的公正心，法院的行政审判特别注重在对处于相对弱势方的老百姓的合法权益保护，这也是设立行政审判制度的基本目的。
主持人：各位网友，今天由于时间的关系，我们的节目也接近尾声。今天蒋中东庭长来到演播室，蒋中东庭长就官民和谐问题也回答了网友提问，非常坦诚和实在。接下来在11月齐奇院长和审监庭庭长还会来我们演播室进行访谈。谢谢！