现在，我国已经进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

　　中国城镇发展滞后，集中表现在中心镇、重点镇发展滞后

　　城镇化发展滞后是社会共识，但是城镇发展滞后的集中表现，并不是大城市和特大城市发展滞后，而是小城镇发展滞后。城市周边地区的小城市发展只是略显滞后，而农村地区的小城镇发展更显滞后。目前，城市的区域化扩展和发达地区城镇网络化的发展，在共同推动着我国的城镇化。但是农村地区的小城镇发展，却面临着发展原生动力的缺失、政策空间的狭窄，以及制度性、变革性的失落，导致目前小城镇产业空间和集聚规模发展极度不平衡。

　　从发达国家来看，小城镇是承载城镇人口的主体。如德国的城镇化率现在是97%，70%的人居住在小城镇；美国有50%以上的人居住在5万人口以下的小城镇；而根据我国2008年的统计数据，居住在小城镇的人口是2.6亿，占全国的20%，占城镇人口的40%，而60%的城镇人口居住在城市中。这说明我国的小城镇发展更显滞后。

　　发达国家的发展历程证明，脱离现代农业和繁荣稳定农村的支持，单纯地推动工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的发展道路，充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性。因此，为重点小城镇发展创造更大的政策空间和制度空间，应该是促进小城镇发展公共政策的必然之举。

　　推动城镇化健康发展

　　在我国城镇化发展过程中，小城镇既不能分散化发展，又要对大城市的部分功能进行有机分散，防止大城市的过度扩张，这是需要我们继续研究的重要课题。要推动小城镇的发展，必须确立城乡差异化发展战略。在现在的城镇化发展进程中，城市和乡村所承担的功能和责任是不同的。

　　城市(特别是大城市和城市密集地区)发展的重点，应该是通过加强基础设施和公共服务设施建设，以及生态环境的塑造，增强城市经济社会环境的综合承载能力，支持和引领国家的产业发展、科技进步，以及融入全球化进程。

　　农村不是不要发展，而是要明确，农村应该主要承担起保证国家粮食安全、生态安全和环境安全的重任，以此来维护国家发展的安全，实现农村支持城市。反过来，又通过城市的健康发展反哺和支持农村地区和农业的发展，促进农村的发展和全民进步。通过农村地区的建设，来夯实国家城镇化的发展基础，实现城乡统筹发展。

　　因此，指导中国城镇化发展的过程中，怎样实现城乡差异化的发展，并进一步指导小城镇的发展，应该是我们促进小城镇发展公共政策的历史责任。

　　加强公共政策对重点小城镇发展分类指导的指引

　　一是加强对城镇密集地区或城市群地区的小城镇分类指导。在发达地区、大城市周边，这种指引比较成型了，但是还需进一步明确一些指导思想。比如：重点发展大城市周边郊县地区、交通沿线的小城镇，形成能够与大城市合理分布、功能有别、紧密联系的城镇体系，以更好地承担大城市的功能和人口疏散的职能，解决现有的大城市病。通过加强基础设施和公共服务能力的建设，让城市和城镇群能够更好地发挥综合承载能力。

　　二是加强对城市市域范围内农村地区和生态地区小城镇的分类指导。我国现在实行“市带县”后，特别是在进一步研究推进“省直管县”的时候，一些地方动作比较大，开展“撤县设区”，继续稳固大城市的发展空间和管制空间。对城市市域范围内的小城镇，我们要像扶持农业发展一样，加大城乡统筹和公共财政转移支付力度，让大城市的基础设施延伸服务，为小城镇发展创造更好的外部环境。吸纳支持农业产业化、现代化，发展服务业和其他产业，进而带动农村地区发展。就是说，在充分保证大城市多功能发展空间基础和保持行政管理体制基本稳定的前提下，能够让更多的市场要素通过市场机制在周边的小城镇集聚，来增强小城镇发展的内生性动力。

　　三是加强对传统农区和乡村地区的小城镇的分类指导。指导的关键，一个是特色，保护好农村特色、地域特色、民族特色；一个是现代农业，促进农业现代化、产业化的发展；一个是城市发展的生态屏障，应当是乡村地方小城镇发展的三大主要目标。发展农业地区的生态环境功能，保护和挖掘农村地区独特的历史文化和自然资源，不断提升吸纳农村服务业和富余农民的能力，同时还要准备为农民带资产、带技能进镇发展创造必要的条件。将传统的农区小城镇发展纳入城乡统筹、改革发展的层面，更多的是要关注受益层面的问题，通过小城镇发展来解决农村面临的一些急迫的民生和公共服务能力的问题，让农民公平地享受到改革开放的成果。

　　加强公共政策对小城镇基础设施和公共服务建设事业的指引

　　当前，小城镇的发展现状还是比较令人担忧的，是公共政策实施过程中典型的政策洼地。我们特别要关注我国小城镇发展的基础环境。

　　在小城镇的发展中，城市发展利益很难覆盖，支持农村的政策又很难涉及。2009年，我们对国家2004年确定的1887个国家重点镇做了一个调研，发现了一些情况：一是在居住环境方面，现在约有7%的家庭人均居住面积不足8平方米。二是重点镇平均吸纳1.26万农民工就业，相当于常住人口的三分之一，60%左右的农民工租住在农房和简易住房中。以基础设施为例，2006年全国城市建成区单位面积市政公共设施的投资是小城镇的8.9倍。2008年，城市建成区单位面积投资跟小城镇的差距已经扩大到了11倍。人均市政维护建设费用小城镇只有410元，只相当于城市的27%。一般镇没有排水管网，平均污水处理率只有39%，城市是70%以上；垃圾的无害化处理率只有7%，城市是67%。小城镇建设的状况实际上是非常困难的。

　　在公共服务和社会管理方面，在重点镇中，有25%的镇收不抵支，超过一半的镇要上交自己财政收入的四分之一。有10%的重点镇没有任何规划建设管理机构，15%的重点镇没有任何管理人员，94%的镇没有具备资质的规划设计单位，80%的镇没有具备资质的建筑设计单位。这种情况的形成绝非一朝一夕，实际上是我们长期忽视小城镇发展政策影响的综合结果。

　　加强公共政策对公共财政支持小城镇、中心镇发展的指引

　　经济发展水平在一定程度上决定城乡统筹的发展能力，但经济发展水平不能自动解决与提供城乡公共服务有关的一切问题。因此，怎样健全保障政府城乡公共服务基本均等化的职责体系，是公共政策研究中的题中应有之义。在调研中，我们发现从全国的情况来看，重点镇建设投资中来自中央和省的资金只占1.4%和2.5%，重点镇基本上是依靠自己的力量在发展。

　　需要指出的是，小城镇的发展还面临着一个问题，建设用地指标短缺。国家每年放出来的建设用地指标几乎全被城市扣住了，到了小城镇基本上没有了。小城镇没有建设用地指标，它想搞基础设施建设，贷款难度就很大，缺乏抵押的东西，加上市县本身也是重城轻镇，一些资源更多地向县城集聚，造成小城镇长期财权、事权不匹配。

　　因此，支持小城镇发展的公共政策现在变成了口惠而实不至，没有任何的实际措施。那么怎么办？一是按照十七大精神，将实现基本公共服务均等化作为今后促进小城镇发展、社会发展、建设公共事业发展的目标和导向，完善公共服务体系。二是要建立市区和小城镇的财政分享机制，围绕着基本公共服务均等化的公共财政体制的建设，加大各级公共财政对农村地区和小城镇的投入。