经过若干年的新农村建设，特别是“千村示范，万村整治”与“村村通”等工程的实施，全省的农村面貌发生了很大的变化。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，新农村规划应当涵盖农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的各个方面，兼顾农村经济现代化、社会现代化和人的素质现代化的全面综合发展。然而现实中，建设的没有依据规划，规划的没有得到建设的现象比较普遍，“规划无理想、规划无尊严、规划实施无保障”问题十分突出，必将严重影响新农村建设的可持续性。
一、浙江省新农村建设规划实施的基本状况
1、村庄规划编制覆盖率很高，但各地不均衡，编制质量不高截至2008年全省编制村庄规划近2.3万个，规划覆盖率超过70%。最高的如海盐县，编制率达到100%，温岭市、磐安县等的编制率达到96%以上，而较低的如义乌市只有58%，武义县只有42%。60%的规划编制单位为本县(市)规划设计院(所)，大部分村庄规划编制经费在5000～20000元，或人均编制经费20元左右。
2、村民对规划的认知、参与程度较低入户调查发现，85%以上的村民知道有编制村庄规划的事情，但对规划内容有详细了解的仅为30%左右。在了解村庄规划的人群中，对村庄规划满意的仅有30%，近50%的人选择不满意。认为村庄规划对村庄建设起了很好的指导作用的占仅20%，半数以上人认为基本上没起什么指导作用，或起作用很有限。
3、农村公共基础设施规划实施建设良好，局部存在浪费
目前除村庄绿化、河道净化距新农村建设标准尚有一定距离外，“道路硬化、路灯亮化、建筑美化、卫生洁化”标准基本达到。但基础设施投入局部存在浪费，不符合农民实际需要的情况。如有些山区乡也基本实现乡村公路通自然村的目标，甚至为不到常驻人口仅50人，实际生活人口仅10多人的自然村修通6公里公路的情况，不仅造成资金浪费，而且严重破坏了生态环境。除城中村与近郊村外，大部分村庄修建公共厕所基本上没有人使用，垃圾箱常年空置。
4、具体项目的预算经费、建筑设计等内容指导作用不大
村庄规划中的建筑设计部分普遍没有使用价值。不到5%村庄使用规划中的建筑设计方案进行建设,建筑方案没有研究农民的建造方式、建房造价等实际问题,即使考虑了当地建筑形式,但建造方式多以城市标准来设计农居建筑,参考价值不大。新建建筑除层高基本按规划控制较为严格以外，立面、间距、户型等依然按农民自由选择为主。在新建住房选址方面，近郊村基本按规划方案实施，其他乡镇大约只有50%按规划方案执行。
5、村庄产业规划和农业基础设施规划基本缺失
现在的村庄规划尽管能做到因地制宜分类指导，但主要限于村庄建设规划和村庄整治规划两大类。而关于村庄经济社会发展的规划内容基本没有。没有生产的发展，村庄建设就是无水之源。
6、村庄防灾、减灾规划和环境整治实施程度差异很大
为村庄防洪考虑,多数根据实际情况整治了河道堤岸，修建了排水渠,增强村庄的防洪泄洪能力。只有个别规模较大中心村庄能按规划供水主管道配置了消防栓,在重要场所配置了灭火器等消防器材的村庄也是少数。环境规划方面村容村貌已经有很大改观，大部分已经修建了污水处理设施，但使用效果普遍欠佳，河道水体污染依然严重。
7、公共服务设施规划实施较为理想，卫生教育设施严重不足
大多数村庄都配备了较为丰富的文化娱乐器材和体育锻炼设施,用于村民的文化娱乐生活,村民普遍比较满意。商业网点基本是自发形成，基本满足日常生活需要。大部分村庄已经没有小学和幼儿园，很多村民不得不常年居住城镇陪伴孩子上学。村庄卫生室建设多数没有达到规划要求。
8、农村空心村的处理困难，宅基地复垦工作滞后
部分农村居民在转变为城镇居民后，虽然已不再具有申请农村宅基地的资格，但其在农村的原有住房仍长期保留；村民新建住房以后，老房子没有及时拆除，导致了农村空心村的出现。即使已经拆除了部分老宅，宅基地复垦较为困难。
二、新农村规划实施困难的主要原因
造成以上现象的因素众多，有政策制度上缺乏系统化的原因，也有各方主观认知不一致和客观条件不具备不成熟的原因。
1、规划科学性缺失影响实施的合理性
村庄规划科学性的缺失主要表现在主观意志干扰过大，现状调查不够细致，技术手段过于单一等方面。近几年由于设计项目量的饱和，往往造成了规划师对每个项目的现状调查投入不够，对于基础数据的获取及分析相对简单。没有充分地和群众进行交流，对村民的居住生活、出行、社交、健身、文化需求等行为规律了解很少，因此也就造成了项目的基础数据很难发挥出影响规划内容的作用，致使规划内容很容易被架空。另外传统规划技术方法难以适应村庄规划实施。进行整体空间布局、进行统一村庄设计等是传统村庄建设规划常用方法，却也是长期以来村庄规划难以实施的技术障碍。
2、规划实施缺乏资金支持
在村庄规划实施措施中，规划者都希望得到足够资金支持，要求成立专门规划实施管理队伍，提出进行相关农地制度创新。但现有城乡二元体制难以满足规划实施要求，不利于村庄规划实施。规划往往提出多元投资思路，建议政府、地方、农民共同出资，甚至提出村庄建设投资市场化运作等；新农村建设虽然受到政府重视，但当前财政对建设事业支持重点是外围基础设施，村庄内部建设资金缺口很大；而村民收入普遍较低，让他们为建设村庄承担过多的经费也有违民意愿。若将村庄公共、基础设施建设推向市场，几乎没有投资者愿意把资本投向收益率极低的农村建设市场。由于规划实施缺乏资金支持，村庄完全按照规划实施的很少。
3、乡镇规划管理队伍薄弱，规划监管不到位
乡镇规划管理队伍薄弱，缺少相关专业技术人员指导实施。在调研中发现，只有极少数乡镇有较完善规划管理队伍，绝大多数乡镇虽然有管理机构，但配备的工作人员少，懂管理的专业技术人员更少。同时规划建设监察制度不完善，缺乏管制力度。据调查，在以村民住宅为主的广大农村至今没有可供实施规划的乡镇规划管理机关，对村民建设实行的规划许可，其依据不是规划，而是宅基地权属。这种无规划的许可，成了规划管理一个盲点。另一方面，农村人口迁移和建设缺乏规划、管理滞后等造成“空心村”或“半空心村”现象。
4、村民参与性不够，干部认识不足
由于在制定过程中没有或者很少了解农民们的想法或征求他们对规划的意见和建议，当地农民对自己所在的村庄规划所涉及的项目及具体实施措施、要求等内容了解甚少，导致村庄规划实施过程中引起农民的对立和不满情绪。虽然，现在大部分的农民都已经意识到统一规划的好处和重要性，然而在现实中，少数农民只注重个人利益，不考虑集体利益，为求宽敞、讲美观、图方便，把房子建在公路旁。更为突出的问题是，哪里有空地，哪里就建房，占地面积大，浪费资源。部分干部在编制村庄规划时不考虑规划的可实施性，认为只要有了规划就可以审批建房，没有考虑规划实施的工作难度。导致有了规划却不能依据规划建设的情况，致使规划成为一纸空文。
5、规划实施的刚性不够
对农民不按规划乱建房屋，规划部门束手无策，只能下达停工通知书，无拆除的权力，乡村两级也只好听之任之。由此导致一部分农民为了方便，在村庄内乱搭乱建的行为十分普遍。在村庄规划实施过程中，乡镇、村委会及村小组没有严格把关，认真履行职责。一方面是审批农民建房不严，没有按村庄规划要求正确指导和严格把关，选哪批哪，助长了农民随意建房风气；另一方面是乡镇、村委干部监管不力，对不按村庄建设规划建房行为没有及时制止和处理。
6、农村宅基地调整难
农民由于朝向、风水等旧思想的影响，宅基地的调整在农村是一个非常敏感的问题。受姓氏、家族、宗族封建传统观念和土地政策限制，特别是受近年来城市、乡镇拆迁征地等因素影响，农民建房用地如涉及跨村、跨组的调整相当难，难以按规划要求落实到位。另外，在广大农村，农民建房所用的宅基地不能自由流转也是阻碍村庄规划实施的一个重要原因。同时在村庄规划的实施过程中，由于所编制的村庄规划中的房屋户型、间距、层高、建筑占地面积等与农村实际需求不符，农民建房不能接受，造成规划操作不落实。
三、保证村庄规划实施的基本建议
1、编制全面的村庄发展规划
在规划编制中要树立“建设新农村”的指导思想，做到生产发展、村民富裕、乡风文明、管理民主和村庄整治改造同步抓。因此，要做好生产发展与村庄整治的良性互动：通过生产发展促进村庄经济水平的提高，经济水平的提高有助于村容整洁的长期维持，进而可以解决当前村庄整治的长效机制问题。村庄规划不宜“就规划论规划”，而应该分析村庄发展的动因，选择村庄发展产业，引导产业发展布局，在村庄规划中应该增加引导产业发展的章节。通过对村庄现有产业发展条件的评价，充分挖掘村庄自身独特的资源优势，在分析论证第一、二、三产业构成关系的基础上，整合优化产业结构，制定出引导产业发展的战略，并在空间上予以明确落实，促进农村生产生活水平的提升，只有这样，才能从根本上解决村庄建设的经济基础问题。
2、加强规划科学性
在村庄规划中分析村庄建设要求，使村庄规划更具有实际操作性。避免“重建设，轻环境”和“重改造，轻整治”的倾向。全省应统一成立队伍对已经制定规划的科学性重新审查，不合理的该撤销就撤销，该调整就调整。重点审查措施如下：(1)吸收村庄传统空间布局的优点，整体空间设计应体现当地生产生活习惯。(2)建筑单体设计充分吸收当地村庄的传统建筑符号特点。建筑风格、样式、色彩应具备地域特点。(3)村庄外部道路交通设计宜突出通达性，内部道路交通设计宜结合现有路网脉络，突出人行交通，避免道路盲目拓宽及由此带来的房屋拆建。(4)环境设计宜因地制宜，结合当地风俗习惯，在材质运用、植物选择、小品设计等方面突出本土特色。
3、提倡公众参与，实施阳光规划工程
村庄规划既是实施性的规划，也是村民自己的规划。村庄规划应该积极提倡公众参与，让村民参与到规划设计中来，使村庄规划变成他们自己的生活环境愿望规划。公众参与不只是规划成果的公示，还应该抓好村民意愿调查、规划方案征求和规划成果公示三个环节，这直接决定着村庄规划的可实施性，避免出现“规划师的规划”或“闭门造车的规划”。新编制或重新调整的规划一定要做好“两会一表一走访”(两会”是指村两委交流会和村民代表座谈会、“一表”是指制作发放规划调查表、“一走访”是指逐家逐户进行现场走访)的前期工作。确立农民群众在规划审议中的编制主体地位。
4、加强村庄宅基地管理
(1)加大宅基地置换、耕地流转等用地制度创新，探讨土地使用权市场化运作相关思路，探讨、出台相关的各地用地政策。农村宅基地建设应严格按照规划建设主管部门的村庄规划和土地利用总体规划来安排，限制农村宅基地占地面积，节约用地，节约耕地。
(2)以经济手段管理农村宅基地。一户拥有一处以上宅基地，应坚决取缔。安排新宅基地，暂不拆除原宅基地上房屋的，应实行有偿使用或由村委会统一安排，作为旧宅拆建临时周转用房。对于位置优良地段和空闲地，村集体组织可组织有资格申请宅基地农户公开招标，由中标人优先选择宅基地。
(3)积极探索农民进城后原承包地与宅基地处理办法。对进镇落户农民，在贯彻落实土地承包期30年不变政策，容许据协议保留土地承包权同时，应建立土地使用权流转制度，鼓励农民有偿转让承包地使用权，允许其利用原有宅基地指标按一定折算比例在小城镇中置换一定城镇住宅用地。
5、加强村镇规划建设管理队伍建设
目前绝大部分乡镇规划专业人员编制严重不足，无法满足开展村庄规划管理工作需要。在全面减少农民负担、大范围压缩乡镇行政编制情况下，增加乡镇建设管理人员编制，推进村庄规划管理队伍全覆盖几无可能。现实政策与规划管理工作需要明显错位。因此，应增强广大干部特别是领导干部规划意识，把农村最基层的村委会组织利用起来加强村庄规划建设管理，提高村庄规划建设管理工作效率，保证工作质量。目前需加强规划建设系统与乡镇政府、村委会工作衔接，加强兼职队伍专业技术培训，推行村镇规划师制度。
6、建立规划实施保障机制
要实现村庄规划从“纸上画画”走向实践，必须加强村庄规划体制与政策创新，为村庄规划提供制度保障。规划部门可将涉及新农村建设的可建设项目统一做成项目库,规划编制单位和乡镇政府、各村庄根据自身实际情况选择建设项目,列到规划成果的文本中,这样规划成果对各村项目实施的指导性和适用性会更宽一些。
7、加强对农村居民建房秩序的管理
农村违章建筑问题由来已久，由于长期得不到有效治理，已经积患成疾。各级政府必须在这个问题上旗帜鲜明、态度坚决，从重治理违章建筑，恢复法治精神在村庄建设中的主导地位。在具体工作中，农村居民建房必须符合批准实施的村庄建设规划。对违章建筑要早发现、早制止和早上报，发现苗头立即采取有效措施予以制止。对违章建筑面积大，影响恶劣的重点户，要通过联合执法予以处理。此外，应统一制定政策，对特别困难农户实施建房补助机制，以保证新农村建设的全面有效实施。
8、尽快实现农村基础设施建设重点的转移
鉴于农村基础设施建设经过几年努力已取得明显成效，在今后工作中，县、镇、村三级都要在巩固农村基础设施建设现有成果的基础上，把农村基础设施建设重点转向村庄规划点，加快中心村公共、基础设施建设，集中财力、物力，把有限的资金用在刀刃上，积极推进我省村庄规划的实施。要适应农村经济发展，适时调整行政区划，公共投入要从面转向点，扩大中心村规模，尽快改变目前中心村规模偏小状况，避免低水平重复分散建设。
9、推广开展“两分两换”试点工作
所谓“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。这是嘉兴市委市政府推进新农村建设的重大制度创新，并在13个镇试点成功。在全省开展“两分两换”试点工作，不仅能盘活农村宅基地，减少农村建设用地数量，而且能促进农业规模经营，转变农业发展方式，拓展农民发展空间。
省建设厅对省政协十届三次会议第5号提案的答复
民进省委会：
贵委在省政协十届三次会议上提出的《加强规划科学性进一步推进新农村建设》(第5号)悉。经研究并商省农办、省国土资源厅、省交通厅、省农业厅，现答复如下：
近年来，全省各级各部门紧紧围绕省委、省政府提出的实施“千村示范万村整治”工程、走新型城市化道路、加快农村住房改造建设等重大决策部署，坚持以规划为引领，认真做好规划工作。
(一)全面推行县市域总体规划编制。2006年，为贯彻落实《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》(浙委发〔2004〕93号)和《关于进一步加强城乡规划工作的意见》(浙委发〔2006〕40号)，推进新型城市化和新农村建设，省政府办公厅转发了我厅等有关部门《关于加快推进县市域总体规划编制工作若干意见的通知》，率先在全国开展县市域总体规划编制工作。到去年底，全省所有县市都已完成县市域总体规划编制工作，其中有10个县市已经省政府批准实施，部分县市已开展县市域总体规划的深化细化工作。合理确定了县市域空间布局结构，统筹规划布局城乡居民点，初步构建了以中心城区、中心镇、中心村为重点的城乡空间布局总体框架。
(二)优化完善村庄布局规划。2003年，我省开始全面实施第一轮“千村示范万村整治”工程，县域村庄布局规划编制工作也随之启动。通过科学分析不同村庄的资源禀赋、区位条件、人文积淀，明确各类村庄在工业化、城市化进程中的功能定位与发展方向，努力形成中心镇、一般乡镇、中心村、一般基层村和特色自然村等“重点突出、梯次合理、特色鲜明、相互衔接”的村庄布局规划体系。到2006年底，全省县域村庄布局规划基本完成，并进入不断深化、优化和完善阶段。目前，全省现有的32449个行政村(不含农村居民为主的街道所属村庄和城中村)中，规划保留行政村数量从2005年的2.4万个减少到现在的19588个，其中规划确定的中心村为4165个。
(三)加快开展村庄规划编制。在县市域总体规划和村庄布局规划的指导下，结合实施新一轮“千村示范万村整治”工程和推进农村住房改造建设，按照“合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、搬迁高山村、保护文化村、改造城中村、建设中心村”的要求，村庄规划编制工作进一步加快。到2009年底，全省已有14527个规划保留村完成规划编制工作，占全部规划保留村的74.16%。今年，全省还将完成1200个中心村规划的修编完善工作。
(四)推进城乡建设规划的标准化建设。2003年，为加强“千村示范万村整治”工程规划指导，我厅会同省农办等部门联合下发了《关于做好“千村示范万村整治”工程规划编制工作的通知》，先后制定了《村庄规划编制导则》、《浙江省村庄整治规划内容和深度的规定》等一系列规范性文件，明确了县市域村庄布局规划和村庄建设整治规划的具体编制要求。2006年，为推进县市域总体规划编制，我厅又制定了《浙江省县市域总体规划编制导则》，会同省国土资源厅联合下发了《关于切实加强县市域总体规划与土地利用总体规划衔接工作的通知》。2009年，为加快农村住房改造建设，我厅下发了《关于加强村镇规划建设管理服务推动加快农村住房改造建设的通知》，提出了继续优化村庄布局规划、加快村庄建设规划编制和严格村镇规划管理等具体要求。今年，为加快培育建设中心镇中心村，我厅会同省农办、省国土资源厅联合下发了《关于加强和改进中心镇中心村规划编制工作的通知》，明确到2012年底前，全省要完成所有省级中心镇总体规划和4000个中心村规划的编制完善工作。
在取得成绩的同时，我们也清醒地看到，当前我省村庄规划中还存在不少问题。既有“无规可依”的问题，更有“有规难依”、“有规不依”的问题。突出表现在：有的规划缺少前瞻性，难以适应农民全面发展和农村长远发展的需要；有的规划缺少衔接性，难以落地实施；有的规划缺少特色性，“千村一面”现象比较突出；有的规划缺少传承性，对传统农耕文化、人文特色和地域生态缺少足够的保护和弘扬；有的规划缺少公众性，在编制过程中没有充分听取群众意见，中看不中用；有的规划缺少权威性，规划实施监督管理的法规不健全，机构不完善。
为进一步加强和改进村庄规划工作，9月20—21日，我厅联合省农办、省国土资源厅在德清县召开了全省村镇规划工作现场会，交流典型经验，研究部署当前及今后一个阶段我省村庄规划编制和管理工作。下一步，我们将根据贵委提出的意见和建议，按照城乡统筹发展的要求，重点抓好以下几个方面：
(一)进一步优化调整城乡空间布局。着眼于城、镇、村互动发展和工业化、城镇化、农业农村现代化协调推进，进一步优化调整村镇规划布局，明确县市域内中心镇、一般镇、中心村、一般村的数量、功能与定点，科学合理安排城乡建设、农田保护、产业集聚、基础设施、生态涵养等空间布局，促进城乡资源要素合理配置，推动人口向中心镇、中心村集聚，不断加快城乡一体化进程。
(二)重点抓好中心镇中心村规划。中心镇、中心村是统筹城乡发展的两个节点，在建设社会主义新农村，推进城乡一体化进程中具有十分重要的地位。我厅将会同省农办、省国土资源厅等有关部门，抓住我省深入开展农村土地综合整治和新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，切实抓紧抓好中心镇、中心村的规划编制工作。以推进全域规划为重点，着力引导农村二、三产业和农村人口向中心镇中心村转移，吸引农民向中心镇中心村相对集中居住，推动基础设施和公共服务向中心镇中心村重点供给，加快建立以中心镇、中心村为主要节点的统筹新型城市化和新农村建设的新型城乡关系。
(三)分类推进保留村庄规划。对保留村庄，按照不同情况，相应修编村庄建设规划或村庄整治规划。对古村落、文化村等特色村庄，根据相关保护规划的编制要求，加强自然与历史文化资源保护，突出乡村特色、地域特色和民族特色。对撤并村，进一步明确规划去向与时序安排。同时，为加大对保留村庄规划编制中特色保护的指导，我厅已委托浙江大学组织开展《浙江农村地域风貌特色研究》，按照不同村庄的水乡、平原、山地、丘陵、海岛等不同地形地貌和风俗民情，提出相应的特色保护要求，进一步做好村庄建筑风貌与自然环境协调的研究。
(四)提升村庄规划编制水平。从三个方面着手：一是推行全域规划。改变以往“就村论村”的规划编制理念，从整个区域统筹发展的角度研究和分析村庄的功能定位与发展方向。鼓励各地按照农村“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”的要求，推进中心村域的全域规划、全域设计。对中心镇域的村庄，综合考虑农村人口结构、农民收入结构、产业结构、村庄结构等社会经济环境的变化，鼓励有条件的地方，按城乡一体的农村新社区规划，不再单独编制村庄规划，直接编制详细规划。对城市规划建设用地范围内的村庄纳入城市统一规划和管理。二是准确把握定位。中心村的定位总体上要进一步突出其人口集聚与居住服务功能、公共服务与社会管理职能，使其发展成为一定区域内配套设施齐全、服务功能完善、社会管理同步的人口集聚中心、公共服务中心和社会管理中心。鼓励有条件的中心村建设生产发展、生活富裕、生态良好、自然人文特色彰显的农村新社区。对于其他村庄，要根据不同的发展条件和发展方向，按照块状经济集聚型、特色农业发展型、农家乐休闲旅游型、文化古村落保护型等不同类型，进行规划定位和实施。三是明确规划要求。中心村规划必须提出村庄建设与环境治理、产业发展与农民就业、社区管理与公共服务的总体要求，明确人口集聚、自然村点缩减、土地集约利用、基础设施和公共服务设施配置、村域经济发展、辐射带动范围等规划目标。同时，在规划中，要注重加强空心村整治、闲置土地利用和危房改造，保护生态环境和传统民居、祠堂、历史文物、古树名木等自然人文景观。
(五)切实增强村庄规划可实施性。主要是抓住三个“有利时机”。一是抓住土地利用总体规划修编的有利时机。着重加强村庄规划与土地利用总体规划的有机衔接，合理划分农田保护、村庄建设、生产生活等用地区域，实现“两规合一”。二是抓住深入推进农村住房改造建设和农村土地综合整治的有利时机。加大政策保障力度，加强体制机制创新，加快推动有条件的村庄开展农村住房改造建设和土地综合整治，使村庄规划能同步实施到位。三是抓住本轮政府机构改革的有利时机。大力推动各级政府加强村镇规划建设管理队伍建设，完善村镇规划建设管理机构，增强村镇规划建设管理服务功能，加快建立覆盖城乡一体的规划建设管理体系。
