新闻事件
　　
　　治安也可以承包了
    
　　宁波市第一医院4月份签下了一份协议，把医院的“安全”承包了出去，协议的另一方是宁波月湖平安服务社负责人吴文娟，协议有效期一年，吴文娟为此成立了一支保安队，而医院方则把供养这支保安队的经费交到平安服务社。考核标准很明确，依据在其中承担业务指导任务的警方规定，在吴文娟承包的这一年内，该医院全年的发案数不能超过去年的50％。同时，协议还据此作了相应的奖惩规定：每少一起案件，每人每月增加100元，反之，则减少100元。这份承包协议，使宁波市一医院成了宁波第一个签订治安承包协议的企业。
    
　　新闻背景
　　
　　此前曾有承包雏形
    
　　这一治安承包也并非突发奇想之举。因为这已经是宁波市治安防控社会化改革中迈开的第三个重要步伐。早在2001年下半年，宁波市海曙区就推出了建立“平安大区”的长效工作机制。当时推出的一个重要举措就是海曙区公安分局向社会公开招聘，先后建立和充实了8支协警队伍。其中6支队伍是由区财政和街道出资提供保障，而另一块资金则主要依靠沿街单位支持，由单位出资出人落实门前三包（内涵延伸包括了维护治安）。这一步治安防控社会化的改革中，“社会化”还只停留于人力社会化的层次，即由协警力量承担了一部分以前警察所做的治安工作，而资金则还主要来源于政府财政。但即便这样，效果也已经显山露水。今年1月至4月，全区街面案件同比下降了39％，其中4月份下降45％。

    第二步改革在地处宁波最繁华商业地段的天一广场展开了。天一广场云集了近300家各类商铺、饭店以及娱乐场所，节假日日人流量达20万。然而在它刚成立时，天一警务室每天接到的报案就有五六起。巨大的商机和让人难以安心的治安环境形成了很大的反差。于是，政府与私人业主就很自然地走到了一起。经过磋商，除了警方常驻在天一警务室的3名民警外，天一广场还成立了7支治安管理队伍。最主要的两支力量分别是警务室直接指挥管理的26人协警队和天一广场经营开发公司保安部的160名保安。另外还有广场内商家自掏腰包请了52个人担负预警工作。此次治安防控所需要的资金已经有相当一部分来自于商家了。

    而宁波市一医院的治安承包协议签订，意味着宁波治安防控社会化的改革有了质的飞跃。因为“承包”这一字眼一出现，其所包含的意义就不仅仅是治安防控资金的完全社会化，还意味着这一块承包资金需要靠市场竞争来夺取了。吴文娟所带领的保安队是一个独立的组织，更明确的一点是，对于这个保安队来说，他们以及他们的雇主时时都在治安工作中受到竞争的压力，治安社会化改革也就上了一个新的层次。
    
　　问题探讨
　　
　　问题1　只管不罚是否会让治安打折扣
    
　　作为引入市场机制的一部分，“治安有偿承包”解决了3个问题，即“人员落实问题——岗位职业化，待遇问题——报酬货币化，权利与义务问题——责权契约化”，因而这种做法在完善治安防范工作上，确实有其长处。但对此持异议的人则认为，治安有偿承包可能在实际操作中会产生一些问题。治安管理作为“社会工程”，主要应突出其“社会效益”，而如今将之量化成一些“经济指标”进行“考核”，是否会产生管理上的偏差。承包者是否会陷入这样一种两难境地：即如果要完成承包指标就需要加大管理及处罚力度，但承包者并不具备执法处罚权；可假如依法只管不罚，很可能因管理力度差而难以完成“承包指标”，如此承包者自身的经济利益就会受到影响。不过，赞成者自有赞成者的想法。他们认为治安承包并没有把法律规定的警察职能承包出去，承包并不意味着警方从此就对承包的地区不闻不问了。因为在这项社会工程中，警方还是承担着指导、考核的责任，而且当属于他们职权范围内的事情发生时，他们还是会“该出手时就出手”。

    治安有偿承包本身就是个亮点，而农村中的治安承包招投标就更是亮点中的亮点。例子就在眼前，去年年底，宁波海曙区望春街道震丰村村委会和当地派出所联合制订了《农村综治工作各项指标及费用承包协议书》。协议面向全村公开招标，中标者与村委会签订承包协议书，协议规定年承包费为3万元。结果治安承包后，今年一至五月，全村刑事案件仅发生2起，与去年的17起相比，大幅下降。这让震丰村的农民很是高兴。因为以前村里每年投入10多万元的资金建立护楼队、护村队等多支队伍，可发案数还是逐年上升。如今钱用得少了，效果却更好了。显然，这当中市场竞争起了决定性的作用。

    有人说，治安承包在农村中之所以能起到这么大的作用还适合农村治安管理的实际需要。在熟人社会特色突出的农村，公权的过分介入在短期内可能会不利于农村和谐秩序的存续，甚至破坏其固有的秩序。在这一点我们从秋菊打官司的事例中就可见一斑；利用公民（特别是本村村民）去行使本属于行政机关所有的行政管理权力，有利于更好地维护农村已形成的和谐秩序，更有效地完成治安管理的任务。
    
　　问题2　承包合同是什么性质
    
　　不过在其他省，也有公安行政机关直接和公民签订治安承包合同的行为在农村中发生。对于这样的合同，就有人提出异议。首先就是公安行政机关与公民签订的承包合同的性质问题，即该合同究竟是行政合同还是普通民事合同。就其契约的条款来看，一方面公安行政机关对于承包人完成任务的给予一定的奖励；同时对于未完成任务或村民不满的也给予扣除现金的惩罚。此外承包人还有协助派出所工作的义务。

    总体来看行政机关还是处于优势地位的，更接近于行政合同，但到目前为止对于行政合同的性质还是没有定论，对于公安行政机关违约如何处理还有待于解决。另外，该行为是派出所将其治安管理职权委托给村民，必须要强调的是考虑到该行为的合法性，其委托给村民的职权必须是法律法规授权其履行的职权，若该职权本身也是由公安分局委托的，那么其再委托的行为就不具有合法性了。
    
　　问题3　保安的素质能否得到保证
    
　　治安防控的社会化改革在宏观上毫无疑问地使社会资源得以高效率的利用。但是在实际的操作中也还有许多需要注意的事项。其中最直接的就是保安的专业化素质问题。因为原本是警察在做的这部分工作，现在由保安来做，老百姓可能就会产生这样一个疑问：这些保安到底行不行？

    对于这个问题，承包了宁波市第一医院治安工作的吴文娟告诉记者，在组建保安队伍的过程中，她按照政府要求招收了下岗、失业等可以享受劳动部门给予用工补助的六种人员，由他们担负治安防范工作，这样可以部分解决城市就业问题，可谓一举两得。保安在上岗前也都经过了严格的职业培训，并拿到了《浙江省保安从业人员资格证》。所以这一部分人的职业素质应该是过关的。

    同时，记者从省公安厅了解到，根据《浙江省保安服务管理规定》（试行）的规定，保安从业人员必须经省公安厅批准设立的培训机构培训30天以上，并取得《浙江省保安从业人员资格证》后才能从事保安服务工作。同时，《规定》中还对保安人员的培训以及监督管理都作了明确的细则。因此在这一规定的规范下，保安从业人员的专业素质应该说能够得到保证。此外，这一规定还明确了保安人员在执行勤务时享有的职权以及必须遵守的规范。

    当然，对于这么一个特殊行业，除了现有的规定来进行规范，相应的法律法规的制订也迫在眉睫。不过，实践通常领先于理论的出现，而在这段时间内，公安部门在其中的监督和指导也就显得尤为重要。
    
　　事件展望
　　
　　众说纷纭治安社会化
    
　　如果说宁波市海曙区的治安防控社会化改革在浙江省还算风平浪静的话，那么在其他省类似的改革可以说已经引起了一番大讨论。因为就全国来说，还有比宁波实行这项改革更早的地区。同期进行的也不在少数。例如山东济宁市汶上县从2000年底就开始试行基层治安防范职业化承包责任制。

    对于在全国各地零星出现的这种治安防控领域的改革，人们莫衷一是。但赞同之声显然成了主流。赞同者认为，作为公安机关，也应当以效率、效益最大化为原则。也正是在这样的认识层面上，一些专家学者近年来开始呼吁在警察职业化、专业化、现代化以及社区警务四次警务机制改革后再一次进行以警务社会化为标志的第五次警务改革。他们认为，过去的几次警务改革，几乎都是停留在围绕着警察工作的主要目标——打击犯罪、维护社会治安和公众利益，也考虑到为达到公众的满意在单纯服务等层面而进行的优化警察勤务规划的调适性改革。而新的警务改革，则应当对传统的警察业务必须由警察包办这一认识提出挑战，主张引入市场机制来完善政府公共组织管理。因为从打击犯罪的角度来看，警察机构掌握着法律赋予的强制措施和各种揭露犯罪的技术手段，具有非国家警察不能履行的性质。但是警察的日常管理、保护、救护、服务等职能是可以由社会其他组织来履行的。也就是说，无论是公共领域还是私人领域，其安全防范服务都可以在警察机构的引导和指导下由社会力量来完成。

    这样一个最直接的效果就是解放了警察的双手，让他们有足够的精力来对付打击犯罪以及其他的执法工作。现在我国的警察队伍普遍面临着工作负担过重的问题。就我省来说，以前警察的人员编制单纯由国家规定并在国家财政上予以保证。但因为社会问题的增加和复杂化，警力不够，于是省公安厅就向公安部提出要求再增加人员编制，但这部分增加的人员由省财政进行资金上的保障。

    现在，也已经有人提出，是否可以此类推，让地市一级也按照这个方法增加警察人员的编制。虽然这还仅仅是一个设想，但它不可能是解决当前这一矛盾的惟一途径。而且从成本投入与产出比的角度上来说，单纯依靠增加警察人数用于对付社会治安问题会使社会资源得不到充分利用。杭州市惟一经省公安厅批准设立的保安从业人员培训机构——杭州市保安职业专修学校的校长告诉记者，一个学员在这里一般都要培训30天以上，学费500至600元，再加上吃饭和住宿，整个培训下来估计费用在1000多元。这与专业警察培训之间的区别可以说是有天壤之别的。

    所以，当社会治安防控中的工作在可以由保安担当的情况下，大可以让他们来完成。而受到专业培训的警察就可以专门对付专业化程度高的打击犯罪以及其他的执法工作。这从提高社会资源的利用效率来说，是有好处的。