城乡统筹是各级政府今年的工作重点之一。近年来，浙江省积极探索和经济社会发展水平相适应、城乡统筹，多层次、全覆盖的社会保障制度，形成一套完整、严密的新型救助体系，走在了全国前列。本文是对浙江省这一做法的解读：如何推进新型社会救助体系建设，保障社会救助的公平、公正，使社会困难群体得到更多的实惠
    
    新型社会救助体系的基本内涵

    我国在建立健全社会主义市场经济体制过程中，社会救助工作逐步加强，走上了社会生活的前台。但也存在救助政策不平衡、救助标准不科学、救助内容单一、救助资源分散等弊端。解决这些问题，关键要理清以下几个问题。

    第一是贫困标准。我国确定贫困人口标准的基本尺度是以农民人均纯收入206元（1985年）计算，2002年我国农村贫困人口为2820万。因各地经济发展程度不一，以此统一标准衡量，难以完全确定贫困状况。近年来，浙江省在实施这一标准时，是以菜篮子法测算，即根据每个社会成员每天必要的大米、油、盐、菜量，加上必要的衣服等，折算为货币，作为当地群众的最低生活标准。这一标准从各地实际出发，具有适宜性和针对性，以此确定困难群体就比较科学。

    第二是救助内容。在新形势下，除基本生活救助外，还需研究新的内容：一是住房救助，应有针对社会困难群体的特殊性住房保护政策，如廉租房政策、农村危房改造等。二是医疗救助。困难群体的医疗问题是一个日益突出的社会问题，医疗救助必须和医疗保险相配套和衔接。在城镇，要尽快推进医疗保险改革，取消按人的身份确定等级待遇的规定；在发展私立医院和私人医生的条件下促使部分高收入群体自愿放弃医疗保险待遇。在农村，尽快恢复建立农村合作医疗保险制度，使所有农民看得起一般毛病。同时，配套制订大病医疗救助制度。三是教育救助。要消灭贫困，首先必须改造贫困文化，有效的办法是促进教育机会的均等。

    第三是救助主体。总原则是政府主导、社会参与、各方共担。政府要负主责，其职责是：制定科学的社会政策；采取法制手段对国民收入进行再分配，以提供救助资金；将救助资金列入财政预算，并按一定比例增长；发挥政策的杠杆作用；加强对困难群体的技能培训；促进社会互助。

    第四是救助方式。除现金、实物救助外，心理、权利救助等更高形式的救助应该引起重视。

    综上所述，所谓新型社会救助体系，就是在社会主义市场经济体制下，通过改革创新计划经济体制下形成的救助工作模式，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协调救助行动，形成以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，政府责任意识明确，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化，与经济社会发展水平相适应的社会救助制度。其内涵有六：一是内容全面。救助包括衣食住医教等人类基本生活的各方面，是综合性救助。二是标准科学。各项救助标准和当地经济社会发展水平相一致，综合考虑救助对象的贡献和其他条件。三是覆盖城乡。从统筹城乡的高度着眼，做到制度统一，城乡标准在现阶段有所区别。四是责任明晰。救助的主体是政府，社会起辅助、补充作用。救助的落实在基层，特别在乡镇（街道）一级。五是部门协调。从事救助工作的部门相互配合、密切协作，民政部门负综合管理服务之责。六是法制保障。所有救助工作都要规范化、法制化，做到有章可循。

    新型社会救助体系已显示旺盛的生命力

    2003年8月，浙江省政府召开了全省社会保障工作会议，随后下发了《关于加快建立覆盖城乡的新型社会救助体系的通知》，全面部署新型社会救助体系建设。经过半年多的实践，已取得较好成效，显示出新体系的生命力。

    在机制上，形成了以低保制度为基础，多项救助集于一体的格局。

    一是城乡最低生活保障制度进一步完善，制定、落实了对低保对象全方位的优惠扶持政策，对低保对象参加公益性社会服务作了明确规定。到去年，全省共有城乡最低生活保障对象53万余人，基本实现了动态管理下的应保尽保。

    二是新型农村合作医疗制度及医疗救助制度起步。实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，引导农民参加以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度试点。社会困难群体的个人出资部分由当地政府负责解决。对少数患特大病而陷于极度困难的城乡居民，探索大病医疗救助制度。

    三是实施农村五保和城镇“三无”对象集中供养。全省投入敬老院建设资金5亿元左右，集中供养率从29．8％提高到49％。

    四是建立健全教育救助制度。对贫困家庭子女接受九年义务教育以及高中段教育的，一律免收学费、杂费和代管费。初步统计，各级财政投入6000万元，资助家庭困难学生6．17万人。同时继续做好贫困大学生就学资助工作。

    五是扩大住房救助范围。对城镇低保对象和住房困难家庭提供租金低廉的普通住房，或予租金优惠。有57个市县实施经济适用房政策，解决了8万多户中低收入家庭的住房困难；2500多户家庭享受到政府提供的廉住房或租金补贴。

    六是积极实施就业援助。

    七是认真做好养老救助。目前16万多符合条件的贫困老人全部纳入“低保”范围。

    八是社会互助工作制度化，慈善团体成为政府救助的重要补充。

    在体制上，建立统一、协调的社会救助管理机构，逐步形成“政府负责、民政主管、部门尽责、社会参与、乡镇街道实施”的社会救助管理体制。

    每一位社会成员，一旦陷入困顿，马上能得到救助

    统揽救助政策，关键在领导体制和工作体制的创新，即在县级以上政府设立一个领导小组及其办公室；在乡镇（街道）设立社会救助的综合管理服务机构，汇总救助信息和整合各方资源，积极引进运用科技手段，研制统一的社会救助信息管理系统，打造“一口上下”的体制平台。

    科学完善最低生活保障制度的关键，是制订科学的低保标准。目前缺乏校正机制，有的地方标准过低，难以保障困难群众的基本生活。城镇低保标准测定的理想状况应是最低工资比的55％—65％间，最高不能超过70％，这样有利于促进就业；或是当年城镇居民消费性支出的50％—60％，或城镇居民可支配收入的30％—35％，这样能保障贫困群众的基本生活。农村低保标准的测算，主要看农民人均纯收入、人均消费性支出、消费价格指数等。可按经济发达、中等、欠发达程度确定城镇和农村各三条标准，作为指导性标准。另外，一人户和多人户的标准应有所区别，因一人户的生活成本相对偏高，标准可恰当高一些。

    由于对低保对象的全方位扶持，许多边缘群体的问题突出了，形成了新的不公平，因此，对一些高于低保标准的其他困难对象也不可忽略。人均收入在199元的家庭比198．5元的家庭绝对好不了多少，而后者却可得到全方位救助。因此，需要在低保的基础上，再作架构。杭州市做了一些探索，即高于低保标准120％的家庭，享受医疗救助、一次性现金救助等几项帮困优惠措施；高于140％，享受一次性现金或实物救助、医疗减免等。完善的救助体系应是纵横交织的网络。在横向上，低保制度是最后一道防线，起兜底作用；然后在其上面架设两到三条标准，分别对其间的救助对象由政府和社会予以不同内容的救助。在纵向上，应在低保的基础上，按救助对象的贡献、身份、条件等，设定专项救助，确定不同的救助内容。这样，无论哪个社会成员，只要陷入困顿，就能马上得到政府和社会的帮助。