财政有什么样的作用?一般说来，财政是政府履行职能的主要物质基础，财政部门是经济管理综合职能部门，财政的具体职能作用往往与经济社会发展水平和体制变革密切相关。概括起来，可以从以下五个方面来理解社会主义市场经济条件下的财政职能作用。

　　一、弥补市场缺陷，直接配置社会公共资源

　　按生产要素贡献分配收入是对资源配置效率的激励，但市场机制是不会对公共部门充分分配资源的。比如，与广大人民群众利益密切相关的外交、国防、安全、一般行政等部门，政府只能将通过税收获得的收入直接进行资源配置，以弥补市场配置资源的不足。这是财政最主要的功能。

　　市场资源分配不足的部门，主要是含有所谓外部效应或者外部效益的部门，这些部门资源运作的结果，其效益不仅仅表现在本部门，而且不同程度地表现到其他部门甚至全社会。国家财政必须区分外部效应的程度和层次来确定公共资源配置的方式和力度。

　　以教育为例，它是带有很大外部效应的部门，其中按层次划分，最具有公共性、外部效应最强的是义务教育。从小学到初中的教育，使孩子获得走向社会的基本能力，下一步是职业教育，即还可以读高中、上大学，追求不同的发展方向。职业教育的外部性就比较低一点，高等教育的外部性则更低。政府支持要分层次，应该更多地支持义务教育。当前，尽管我们在不断地调整资源配置的结构，但仍然存在一些缺陷：一方面教育总资源动员不足，另一方面用于高等教育的比重偏大，在世界上都属于比较高的。应该在增加资源的基础上，进一步调整资源分配的结构，更多地分配到义务教育。高等教育具有准公共性，国家要提高全民教育程度，同时对于受过高等教育的青年来说，进入高收入阶层的机会增加，应当为此付出费用。对高等教育乱收费要整顿，还要结合收入分配政策对资源分配结构进行调整。比如，针对高等学校中来自低收入阶层的学生，教育经费以助学金的方式为其补偿70%的教育成本，如果学得好，再给20%作为奖学金，其余部分靠勤工俭学等方式获得；中等以上收入家庭的孩子上大学，应该承担更多的费用。这样的分配政策既补偿了起点的不平等，也有利于鼓励勤奋学习。

　　对卫生事业也要有所区分，公共卫生如防疫、公共环境的卫生，具有最强的外部性。计划生育作为基本国策，也有很强的外部性。医疗要区分为基本医疗和其他医疗，采取不同的分配政策。当前医疗资源的分配最大难题是信息不完善、不对称，要有针对性地进行医疗改革。

　　市场配置资源过程中，会产生个人之间、地区之间的分配差异。从国家统一和社会稳定角度出发，世界各国都通过一些相关政策对收入分配进行调节。从市场经济发展的一般情况看，不论是物流的效率，信息的效率，还是市场需求方面的效率，都会导致产业的聚集，特别是向中心城市、向城市带聚集。随着经济发展，这种聚集性还会增强。如何使基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡，也就是我们常说的基本公共服务能力均等化，中国政府和财政为此做了大量的工作，基本工具就是一般转移支付和专项转移支付。

　　一般转移支付是计算各个地区标准财政收入和标准财政支出，两者之间的差额通过上级的转移支付给予一定比例的补助。这种资金是不问用途的，目的是补充各地自己的财力，地方能够根据当地的特点安排公共服务，具有非常强的公共服务能力均衡的作用。我国从1995年开始实施一般性转移支付制度，由于受财力制约，当年中央财政安排21亿元，只补充了地区之间基本公共服务能力缺口的4%。2005年一般性转移支付达到1200亿元，再加上民族地区、工资发放等财力性的转移支付，共计3000多亿元，弥补基本公共服务能力缺口47.8%。我们还要继续补充这个能力缺口。专项转移支付是指定具体用途的，一般来说地方也要配套投入，如用于基础设施、义务教育的特定项目，它也有均衡各地公共服务能力的作用。

　　对个人来说也有收入分配不平等问题。我们鼓励通过诚实劳动、合法经营，让一部分人先富起来。激励机制是劳动力和其他生产要素按照贡献参与分配，虽然分配的结果有差异，但相对是合理的。要不要进行再分配调节?似乎还没有一个国家说不要调节，只是调节的力度各有不同，一般采用累进的个人所得税制度进行调节。我国实施了一些收入分配调节政策，如实行累进个人所得税制度，对低收入群体实行居民最低生活保障制度等。目前，我们正在进一步完善这些分配调节制度。当然，巧取豪夺不属于诚实劳动、合法经营，由此导致的收入分配差距，要在分配的过程中采取措施加以治理。

　　二、总需求的调节

　　市场自发产生的生产活动总水平很难恰好等于这个经济体所能支持的最高水平，或者达不到，或者超过。达不到的话，资源不能充分发挥它的效益，就业不足；超过的话，或迟或早要出现通货膨胀。在经济发展的不同时期，政府分别采取不同的财政政策，调节总需求，促进社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑、社会总需求不足、失业增加的时候，政府应采取扩张性的财政政策，增加财政支出，同时减少税收，以便刺激总需求的扩大，消灭失业现象；当经济膨胀的时候，社会总需求过度，会引起通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的财政政策，减少财政支出，同时增加税收，以便抑制总需求，消灭通货膨胀。累进的个人所得税等制度具有“内在稳定器”的作用，帮助社会来稳定经济活动。如累进的个人所得税使税收在经济萧条时趋于下降，从而有利于经济的复苏；在通货膨胀时期趋于上升，从而有利于经济的降温，这是保证经济健康运行、减轻经济周期性波动的一个重要因素。失业救济金制度也有这样的功能，人们失业后开始领取失业补助金，当他们重新找到工作时，失业补助金停止支付，从而有利于经济的稳定。

　　总之，财政在总需求的调节方面应当能够发挥较大的职能作用，特别是总需求不足的时候，财政作用比较显著。我们知道，为了治理通货紧缩，1998年开始实行积极的财政政策，即扩张性的财政政策，这一政策一直持续到2002年。主要采用了三方面政策：一是扩大公共投资；二是提高工资，主要是公教人员的工资，同时提高社会上属于财政需要适当干预的低收入者的收入，比如提高退休金，建立起城镇最低生活保障制度；三是适当刺激出口，调整提高了出口退税率。

　　三、建立社会经济发展激励机制，包括正激励和负激励

　　按生产要素的贡献进行分配，是对效率的一种激励。从2006年3月26日起，我们对超过一定价格水平的国内生产原油开始征收特别收益金，因为国内生产原油产生的这部分收入是自然资源的贡献，不是石油公司的贡献。过去没有征收，主要是因为石油公司按国际市场价格向石化企业、炼化企业出售原油，国内开采原油的成本加上再开发投入的成本与当时的国际市场原油价格差不多，现在国际市场原油价格上涨到60多美元一桶，就出现了巨额利润。它并不都是资本的贡献、管理者的贡献、职工的贡献，相当一部分是国家的石油资源的贡献。

　　现在人们常常讲初次分配注重效率，再分配注重公平。党的十六大提出，初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。我们对国内开采原油征收特别收益金就是初次分配，我们鼓励诚实劳动，不是占用国家资源多你就多得，注重效率的同时，属于国家的也应交给国家，要讲究公平。最近我们正在整顿采矿权市场。现在采矿权是以行政分配为主，这不利于体现市场化的原则，也容易产生腐败，要通过市场招标分配。矿山开采权是国家的权力，其收益主要是国有自然资源的贡献，不是矿主的贡献，要通过采矿权的拍卖，国家收回这部分价值，这也属于建立激励诚实劳动、合法经营的初次分配机制。如果激励设计不当的话，就会产生“非生产性活动”，市场主体就不会致力于合法经营，从而形成对“非生产性活动”的激励及资源合理配置的负激励。

　　激励总是相互对应的两个方面并存的，更为直接的表现是某一领域的政策导向。比如，2006年4月1日出台的消费税，既有正激励也有负激励，正激励是降低小排量轿车的消费税率，鼓励节约能源；负激励是提高高档轿车的税率，等等。负激励不是禁止，对于高收入者来说，提高10%、20%的消费税，该买车的人还是要买的，但是激励导向是负的，不鼓励买大车，要节约资源。税收制度的简化、明确、一致也是这样，目前的企业所得税制对非外商投资企业，特别是对小企业、私营企业不公平，容易引发违法经营。因此，我们一直在推动“两法合并”。全国人大常委会决定审议两个所得税法合并的议案。现在不少人提倡注重第三次分配，即捐赠的分配作用，在新的所得税法中将对捐赠给予更多的鼓励。

　　四、向社会提供财经行为规范

　　财政既对公共部门，也对市场部门提供财经行为规范。近年来在公共部门进行的部门预算、“收支两条线”、国库集中收付、政府采购等改革，以及正在进行的政府收支分配改革，既是为了提高效率，也是为了规范公共部门的行为。

　　财政对市场主体也提出规范。税收在一定意义上也是约束，必须诚实纳税，必须提供准确的信息。我们国家要求公民提供的信息是很少的，实行累进综合所得税制的国家，个人所提供的活动信息是相当多的。受征管能力所限，我国还没有采用综合所得税制，也没有要求公民提供相关信息的法律。实际情况是可以拿着一箱现金买房子，银行还做上门服务。现在有一些企业不愿意交社会保障费，要把退休的职工推给社会，这也是违纪违法。会计制度也是纪律，无论是企业会计人员不做假账，还是社会审计、注册会计师必须尽职尽责查出假账，都是纪律。确立财经纪律，公共部门的运行和市场部门的运转才有秩序，这也是公信、诚信、公平、公正的基础。

　　五、作为政府活动的公共账户，接受社会的监督

　　财政是政府全部活动的公共账户，要向人民的代表机构——全国人大和各级人大报告，账目要清清楚楚。中央财政对全国人大是全面公开的，总预算和所有部门的预算，全部提供给人大。由于政府收支分类不科学，还无法提供给每个人大代表。我们正在进行政府收支分类的改革，使得今后的公共账目简化易懂，在这个基础上向全社会公开，目的是接受人民及其代表的监督。因为财政是政府活动的公共账户，所以人民对财政的监督也是人民对政府活动的监督。

　　财政上述五方面的作用，怎么把握、怎么发挥?首先，要促进就业和经济增长。财政要管理公共资源，对资源的分配要分清楚层次，对那些公共性更强的方面要给予更大的支持，在整个过程中要讲激励，不能养懒人。个别城市已经出现这种情况：一家三口领取最低生活保障金，比一般的就业还要划算，这就是保障上的正激励过度，从而变成了鼓励不劳而获的负激励。

　　现在经常听到这个产品和服务要政府买单，那个也要政府买单的呼声，这里主要有两件事情没有搞清楚：第一，要分清楚事情的公共性或者外部性到底多大，不是所有的事情都要由政府买单。第二，政府买单的钱是人民负担的。政府要多办事除了提高效率外，要么增加税收，要么增加赤字。长期维持赤字，早晚要引发通货膨胀，不管是增税还是通胀都是由老百姓负担。

　　因此，要正确处理和界定好政府与市场的关系。政府不是万能的，有些方面的效率往往低于市场。这不是政府推卸责任，政府会不懈地追求社会公平，但要量力而行。必须充分肯定，农民是一个富有牺牲、奉献精神的群体，城里人实际享受着比我国目前发展水平还要高的公共服务，而农民要差得多。但就目前我国经济发展水平看，想在短期内把农民的福利提高到城里人的水平，还做不到，只能逐步提高，这需要一个艰苦的过程。

　　胡锦涛总书记提出要牢固树立社会主义荣辱观，在发挥财政作用这个具体问题上，就是要将加强个人责任和加大公共服务能力结合起来，在全社会形成一种历史的、发展的、分阶段的社会公平观念。我国还将长期处于社会主义初级阶段，很多事情还不能很快做到，需要付出艰苦的努力。我们要更快地增加国民财富，必须把发展放在首位，在发展过程中不断解决社会公平方面存在的问题，逐步实现全社会共同富裕。

　　(作者：财政部副部长)