浙江省民政事业60年发展成就

　　——从基本生活救济到建立适度普惠型社会福利体系的跨越性发展

　　浙江省民政厅

　　(二00九年九月二十四日)

　　各位新闻界的朋友，上午好！

　　民政工作，与群众利益息息相关。正如朱德、陈毅等老一代革命家所说：民政部门是人民群众的组织部，民政工作“上为中央分忧，下为群众解愁”。温家宝总理在全国第十二次民政会议上说，一定意义上，总理就是最大的民政部长，是一个直接的民政工作者。

　　民政工作发展到现在，共有优抚(双拥)、安置、民间组织管理、救灾救济、最低生活保障、基层政权、社区建设、区划地名、社会福利、社会事务、老龄、移民、慈善、福利企业、福利彩票等20多大项149小项，事关民生、民利和民权。而民生，自古以来就与“国计”相提并论。为了迎接新中国60华诞，省政府新闻办公室在这里召开“浙江省民政事业60年发展成就”发布会，我厅把重点放在了民生问题这一部分，通过民生的解读，从一个侧面反映民政事业60年所取得的辉煌成就。现在，由我将与民生相关的民政业务的发展作一介绍。

　　一、 民政救济工作简要回顾

　　浙江省民政厅建于1949年7月29日，这个日子早于省政府8月18日的成立日期。这说明在百废待兴时期，民政工作的紧迫性和必要性。

　　1949年10月，省政府发布《关于今后三个月民政工作的指示》，强调民政工作的主要任务是剿匪、反霸、减租、征粮，要求进行灾情调查，组织生产自救，整顿、改善各种社会救济机构，帮助解决贫困烈军属生产生活困难等。根据这一指示，各地在抓紧组建机构的同时，全面开展有关业务工作。在农村，积极帮助烈军属代耕，对受灾群众进行救济，解决城市无业人员生活困难问题。同时，从教会手里接手了保育堂等慈善、救济机构。这些机构，日后成为社会福利机构的雏形。当年全省民政事业费支出为100万元。到1957年，全省当年支出民政事业费988万元，其中社会救济福利事业费432万元、自然灾害救济费319万元。

　　新中国的民政事业从一产生，就把保障困难群众基本生活作为主要任务。在其发展过程中，适应计划经济体制，加强制度建设。专门制定“依靠群众，依靠集体，生产自救，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作基本方针，在城市确立了“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”的社会救济工作方针，在农村采取国家救济与集体补助相结合的救济方法，较为有效地保障了灾民、困难群众的基本生活。到1978年，当年全省支出民政事业费已达到2681万元。可以说，发挥了“上为中央分忧，下为群众解愁”的作用。

　　十一届三中全会后，作为民政传统工作内容的社会救济得到恢复和发展。在改革开放和发展社会主义市场经济的大背景下，我省民政工作者坚持解放思想，实事求是，以改革统揽民政事业发展全局，以体制机制创新贯穿民政事业发展全过程，不断提升民政事业发展整体水平。

　　上世纪90年代前后，我省积极探索社会救助制度改革。依据80年代以来社会保障理论的深厚积淀和三个民政实验区的深入实践，1995年开始，改革规范社会救济制度，探索实施开展最低生活保障制度。1996年率先全国推行城乡一体的最低生活保障制度，并切实加以完善。至2008年的13年，共支出低保金42.8亿元。真正发挥了保障人民群众基本生活、维护社会稳定的“最后一道安全网”的作用。

　　二、新型社会救助体系开辟了新的发展道路

　　(一)在全国实现了点的突破，率先建立统筹城乡的新型社会救助体系。

　　2003年9月，省政府出台《关于加快建立覆盖城乡的新型社会救助体系的通知》。要求按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的要求，从浙江实际出发，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，加快构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济为补充，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系。

　　民政部部长李学举看到浙江省政府的文件后批示：“这是一份看了使人振奋的文件。浙江省的做法，为我们研究推进这一工作，实现了点的突破。我们应大力宣传、推广。”

　　中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉批示：“要了解和掌握浙江省在实际工作进展中的情况并总结经验。”

　　时任国务委员、国务院秘书长的华建敏看了《人民日报?情况汇编》第703期刊登的《浙江省省长吕祖善提出构筑新型社会救助体系》一文后，也及时作出批示：“浙江省根据自己的实际，提出完善城乡最低生活保障制度、被征地农民的生活保障制度、农村合作医疗和医疗救助制度、农村五保城镇三无对象的集中供养制度和保障困难家庭子女入学的办法。这些做法对实施五个统筹，维护社会稳定很有意义。”所有这些都表明，它的出现意义非同一般。

　　(二)率先全国建立的城乡统筹最低生活保障制度，是新型社会救助体系的核心。

　　最低生活保障制度是以家庭为单位，根据基本生活指数确定最低生活保障标准，对低于该标准的困难家庭以补差救助。这一制度的建立，确立政府对困难群众救助是法定责任、困难群众得到救助是法定权利的理念，一改过去救助对象、救助标准较为随意的情况，使社会救助事业走向科学化、规范化。其亮点在于：

　　城乡统筹的理念。浙江省从探索制度开始，就考虑统筹城乡，将农村困难群众纳入低保。2001年省政府发布的《浙江省最低生活保障办法》，是全国第一个保障农民享有低保的政府规章。

　　标准设定规范化。低保标准是依据救济对象的基本生活实际需要、当地上年商品价格指数、经济发展状况和财政承受能力、社会整体生活水平、周边地区保障标准等因素确定的，经同级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。2005年底，省政府明文规定：城镇低保标准按当地最低工资标准的40%确定，农村低保标准按城镇低保标准的60%确定，进一步规范了各地的低保标准。

　　建立价格补贴制度。2004年开始，浙江省就建立了困难群众基本生活消费品价格上涨动态补贴机制。2008年,省政府进一步完善这项制度，调整了价格指数的编制方式，提高了价格补贴的发放标准，进一步完善了价格补贴办法。

　　建立公益劳动制度。为体现有劳动能力的低保对象权利与义务对等关系，2003年，浙江省民政厅会同省政府法制办下发了《关于建立城乡低保对象参加公益性社会服务制度的通知》。就参加对象、服务内容、服务时间、考勤办法、激励机制等作了具体规定，并要求有劳动能力但未就业的低保对象，参加所在居(村)委会组织的公益性社会服务劳动。该制度出台后在全国引起反响。

　　制定收入核定办法。为规范低保家庭收入核定方法，《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法(试行)》规定了收入核定的基本程序；明确了十四大类应计入的各项收入，以及各类收入应如何核定计算；为体现对困难群众的照顾，还规定了十四大类特殊收入在申请低保时不计入家庭收入。

　　(三)率先全国建立农村五保和城镇“三无”集中供养，制度，是新型社会救助体系的重要内容。

　　从2003年开始，浙江省推行农村五保和城镇“三无”对象集中供养，通过建设城乡养老机构，使城乡孤寡老人在机构里得到安养。

　　到2004年底，全省集中供养工作提前一年完成省政府的预定目标，农村五保集中供养率从2002年底的29.8%提高到81.88%，城镇“三无”对象从2002年底的46.5%提高到90.6%。此后的几年间，全省农村五保供养工作水平继续稳步提高。到2008年底，全省共有五保对象46630人，集中供养44297人，五保集中供养率为95%；供养标准继续提高，2008年全省共投入五保供养资金2.57亿元，集中供养五保对象人均供养金为5473元。

　　基础设施建设进一步加强，到2008年底，全省合计投入资金15.9亿余元，投入固定资产15.8亿余元，社会各界捐赠敬老院资金和实物折款1.082亿元，完成改扩新建敬老院1763所。其中投入建设资金2.35亿元，福利彩票公益金 1.42亿元。目前，我省有敬老院1109所，总床位数达95541张。

　　浙江省实施集中供养工作的成果体现在2008年7月1日吕祖善省长签署的244号省长令《浙江省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》中。主要亮点是：

　　明确了农村五保供养服务机构性质。《办法》实施后，政府举办的或者其他组织利用国有资产举办的农村五保供养服务机构，符合登记条件的，可以按照事业单位登记管理；企事业单位、团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利服务的农村五保供养服务机构，符合登记条件的，可以按照民办非企业登记管理。这个规定解决了敬老院性质不清晰、地位不明确这个长期困扰敬老院发展的难题，将有利于推进敬老院的发展。

　　明确了协议解决供养对象财产问题。《办法》结合浙江实践经验，明确通过签订协议方式处理供养对象的财产。在进行供养前，尊重五保对象个人意愿，乡(镇)人民政府或者村民委员会与农村五保供养对象签订协议，在供养对象死亡后，按约定和有关法律、法规处理其财产。这一规定妥善解决了在处理供养对象财产过程中可能发生的争议。

　　明确了供养标准。确定供养标准不低于所在县(市、区)上年度农民人均纯收入的60%，易于执行和操作。

　　与此同时，医疗、养老、教育、住房等专项救助和法律援助悉数开展，成为新型社会救助体系的有机组成部分。

　　三、适度普惠型社会福利引领民政事业发展实现新跨越

　　进入上世纪90年代中期以后，随着浙江经济社会的快速发展，城乡居民整体生活水平有了明显提高，事关生活质量等方面的各类福利性服务需求日益增长，由此，“兜底型”救济保障已难以覆盖广大居民的服务需求。2005年，省政府着眼统筹城乡，提出了探索建立新型社会福利体系新目标，以切实满足城乡居民社会福利服务需求，实现了民政工作从基本生活保障，向更高层次的社会福利拓展。

　　在这样一个背景下，2006年，全国首个省级社会福利发展专项规划在浙江拟制完成，一个满足不同层次不同群体需求的普惠型福利体系发展蓝图展现在世人面前，立即引起全国反响，社会各界对我省的探索寄予厚望。

　　新型社会福利体系建设的思路是坚持救助帮扶和福利服务、公共福利与社会化公益服务、重点服务和扩大覆盖对象相结合，逐步形成集养老、医疗、教育、文化、住房、生活照料和特殊困难帮扶于一体，覆盖城乡全体居民，惠及外来人员，满足不同层次福利服务需求的制度体系。

　　新型社会福利体系建设的长远目标是，形成包括养老、助残医疗、教育文化等各项内容，覆盖全体社会成员、法制完善、服务优质、城乡一体的社会福利制度。“十一五”期间的阶段性目标和重点是，探索构建以老年人、残疾人、孤儿、重点优抚对象为主要服务对象，政府主导，部门协作，社会协同、公众参与机制初步形成，养老、医疗、教育、文化、住房等专项公共福利政策不断完善，覆盖城乡的适度普惠型社会福利体系。

　　新型社会福利体系的建立，带动了民政事业整体发展。民政工作逐步实现了核心作用由维护社会稳定向维护社会稳定、促进社会和谐并重转变；发展模式由分散发展向体系化推进转变；保障类型由“兜底型”救济保障向发展型福利保障转变；发展取向由相对的封闭性向开放性转变。

　　新型社会福利体系建设所取得的成绩：(一)老年福利事业由补缺型向适度普惠型福利过渡，成为新型社会福利体系建设的突破口。

　　我省于1987年进入人口老龄化社会，目前，正处于人口老龄化的加速期，年增长4.42%。面对人口老龄化、高龄化快速发展的严峻形势，我省高度重视养老服务业发展，加大财政投入力度，创新养老服务理念，拓宽养老服务方式，出台各项优惠扶持政策，初步形成了以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补充、各类养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充覆盖城乡的养老服务体系。主要成效有：

　　养老服务政策体系不断健全。2006年，省政府出台《关于促进养老服务业发展的通知》，明确了促进养老服务业发展的具体政策和措施。2008年11月，又下发了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的原则，加快推进养老服务社会化，全面提升了养老服务水平。一些市、县、区也相继出台了贯彻落实省政府文件的具体实施意见，进一步明确细化了发展养老服务业的优惠政策和措施。

　　居家养老社区服务体系逐步推进。这项工作在近几年得到各级政府的高度重视，发展势头良好，走在了全国前列。到2008年底，全省已有45个市、县(市、区)开展了居家养老服务工作。2008年，全省各级投入居家养老的服务经费6000多万元。政府为经济困难老人、生活不能自理老人、高龄老人等出资购买服务2.29万人。

　　机构养老工作取得积极成果。机构养老是实现老有所养和提高城乡老年群体生活质量的重要途径。近几年来，我省不断拓展养老服务保障范围，逐步由政府集中供养城乡“五保三无”老人向为全社会老人开展养老服务转变。不断拓展养老服务项目，健全养老服务网络，逐步由保障最低生活为主向多层次、全方位满足广大老年人的养老服务需求转变。不断加大对养老服务设施建设投入，新建、改建、扩建了一批功能完善、设施齐全的养老机构。到2008年底，全省共有各类养老机构1560余所，床位数约16万张，百名老人拥有机构养老床位数2.2张。比“九五”末翻了两番多。

　　(二)社区福利服务的拓展，为新型社会福利体系提供了坚实的基础。

　　社区福利服务既是社区服务的基础，也是社会福利的基础。我省按照中央有关社区建设的一系列决策部署，通过建立健全社区服务的制度框架，大力推进社区服务设施建设，着力培育社区服务品牌等有力举措，全省城市社区服务成效明显。

　　社区基础设施明显改善。采取投资新建、整合改造、资源共享、综合利用等多种措施，建设了一批社区工作服务场所。全省的城市社区工作服务用房总面积超过150万平方米。初步建立了以财政为主，市、区、街道三级配套，辖区共建单位资助的多渠道投入机制，2008年全省城市社区工作经费达到9.6亿元，比上年的6.69亿元增加43.33%。

　　社区服务功能不断增强。各地以提供社会保障和社会救助服务、就业再就业服务、便民利民服务为重点，整合城市社区资源，不断丰富社区服务内容，社区服务保障能力显著提高。截止2008年底，全省拥有城市社区工作者2.04万名，社区志愿服务组织1.3万个；社区内服务设施(网点)达到110692个，比2007年增加37691个。福利彩票公益金为主资助的7000多个社区“星光老年之家”，成为社区服务网络的重要依托。

　　与此同时，农村社区服务也加快发展。我省率先在全国部署农村社区建设工作，将构建农村社区服务体系列为农村社区建设的重要任务。全省加大多元化资金投入力度，建立乡村社区服务中心，组建农村社区工作者队伍，推进城乡基本公共服务均等化为导向的农村公共服务体系建设。经过全省上下的共同努力，到2008年底，全省已有2613个农村社区服务中心。农村社区建设，加快了农村新型社会福利体系的形成。

　　(三)孤残儿童福利事业的发展，成为新型社会福利体系建设的有机组成部分。

　　近几年来，孤残儿童福利事业的重点，已经从基本生活保障即养育，逐步拓展到医疗、康复、教育。在设施上，进一步加大投入，健全功能，提高其生活品质。我省启动实施“残疾儿童手术康复明天计划”，从2004年6月至今已完成手术和康复1320例；加快“儿童福利设施机构建设蓝天计划建设，创新孤儿救助、教育等新途径。目前，全省共有儿童福利机构67个，残疾儿童康复中心1所，福利机构儿童用房总建筑面积13.9万平方米，床位3531张，床位数比2006年增长43.5%。

　　综观60年来民政救济工作的变迁和适度普惠型社会福利的发展，我们完全可以说，民政事业发生了翻天覆地的变化，较好地实践了“以民为本、为民解困、为民服务”的核心理念和民政宗旨。这也从一个侧面反映了新中国60年的伟大成就。我们相信，民政在未来是大有可为的。

　　谢谢大家。