所谓“城中村”，从狭义上讲，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”；从广义上讲，是指在城市高速发展进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。“城中村”作为中国农村城市化的产物，从地域角度看，主要处于城乡结合部，属于城市范畴，是城市地域扩张的一种自然延伸；从社会性质看，仍保留了传统农业的因素；从产业业态看，主要以从事工商业为主；从与城市的关系看，是位于城市市区却带有农村性质的一种特殊社区。新世纪以来，杭州开始进入城市化加速期，但郊区化现象也随之悄然出现，形成了集聚城市化和郊区化二元并存的局面。杭州“城中村”的出现，就是这种城乡二元并存局面的典型产物。“城中村”的“村民”从居住区域、职业范畴角度看，都已完全城市化，但在土地规划、经济建设、社会管理、生活方式等方面尚存在诸多深层次的城乡差异，形成了具有城市与农村双重特征的“混合社区”，成为城市社区与传统农村社区之间的“灰色地带”。近年来，杭州市委、市政府在有关部门和相关城区的紧密配合下，在全市人民的大力支持下，抓住重点，因地制宜，完善措施，有序推进，“城中村”改造成效明显，形成了符合杭州实际的“城中村”改造体系，为其它城市解决“城中村”问题提供了可供借鉴的经验。
杭州“城中村”问题的厘定与剖析
杭州“城中村”的定义及分类。杭州“城中村”是指在杭州市规划建设范围内，仍保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。杭州6个老城区23个乡镇、280个行政村，绝大多数撤村建居村都未经整体改造，名义上具有城市的性质，实质上仍是乡村，也就是所谓的“城中村”，其余未撤村建居的村，也有相当一部分带有“城中村”性质。由于形成时间和构成因素的差异，杭州“城中村”大致可分为三种类型：一是处于繁荣市区、已完全丧失农用地的村落，称之为“全融入型”，如西湖区的武林村、九莲村；二是处于市区周边、尚保留少量农用地和独立农居点的村落，称之为“半融入型”，如古荡的古荡湾村、三叉村、景芳村；三是处于远郊、仍保留大量农用地和集体土地的村落，称之为“未融入型”，如彭埠、笕桥和风景名胜区等镇的部分村。
杭州“城中村”问题的凸显。随着城市化的不断推进，外来人口大量涌入，“城中村”与杭州城市的矛盾日益凸显，“城中村”问题日趋严重，如总体规划严重滞后、人口构成复杂多变、社会治安隐患突出、物业经济层次偏低及农民生活品质难以提高等，“城中村”与杭州“天堂城市”形象形成了强烈反差，成为推进城市化的“拦路虎”、脏乱差的“代名词”、大都市脸上的“烂疮疤”、违法犯罪活动的“滋生地”，以及游离于现代城市管理之外“被历史遗忘了的古老陈迹”。研究表明，杭州“城中村”主要面临四大突出问题：一是量大面广。2001年撤市设区后，杭州市区面积扩大到3068平方公里；经三批试点已撤村建居村庄174个，2007~2011年计划改造村庄54个，再包括萧山、余杭区部分“区中村”在内，杭州“城中村”共计近300个。二是规划滞后。杭州“城中村”村民经济条件普遍优越，建房已从一代楼房升级为四代别墅，居住用地与商业用地相互交织，建筑布局凌乱，缺乏统一规划，“握手楼”、“接吻楼”、“一线天”随处可见。三是环境恶劣。大多数“城中村”基础设施落后，缺少必要的市政基础设施和商业服务设施，同时，外来人员集聚，社会秩序混乱，违法犯罪现象滋生，人居环境恶劣。四是历史痼疾。杭州“城中村”形成历时20多年，期间政府的征地拆迁补偿和人员安置政策经历较大变化，在政策兑现中也存在不及时和不到位情况，给村民生产生活造成了一定影响。
杭州“城中村”问题的剖析。与国内众多发达城市一样，杭州“城中村”问题是伴随城市化快速推进而产生的一种新的社会问题，主要表现为城乡分割的户籍制度的变更，以及由此引发的产权重新界定和社会关系网络重组，主要根源在于城市高速扩张与严重滞后的村落变迁之间形成的巨大反差，进而引发了城市化社会理性与农民个体非理性之间的矛盾与冲突，同时与外来人口大量集聚、城市化进程加速推进、城市规模快速扩展，而城市基础设施配套跟不上、农村变城市和农民变居民工作跟不上等方面密切相关。“城中村”问题的出现，阻碍了城市化的推进，影响了城市总体功能的发挥，制约了城市品位和城市美学的提升，对城市持续发展和社会进步带来了严重的负面影响。“城中村”问题解决不了，推进城市化、建设新农村、打造“平安杭州”、构建和谐社会都无从谈起，杭州今日的“城中村”就有可能成为明天的“贫民窟”。
杭州“城中村”改造的实践与探索
“城中村”改造是一项浩大、复杂、覆盖面广的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治、生活等各个方面。近年来，杭州市委、市政府以科学发展观为统领，始终坚持“改体制、翻牌子、分房子、建机制、盖房子”五位一体，科学破解“筹资难、征迁难、安置难、配套难、审批难、管理难、兑现难”等七大难题，以最大的决心、最硬的举措、最优的政策、最快的通道、最佳的效益，全力以赴推进“城中村”改造，实现“变农村为城市、变农民为市民”两个历史性转变，走出了一条具有杭州特色的科学改造“城中村”之路。
杭州“城中村”改造的模式。杭州“城中村”改造，坚持与众多民生项目点、线、面相结合，大拆迁、大建设、大安置、大整治，以大项目带改造、带整治、带开发、带建设。一是以“面”带动“城中村”改造模式。钱江新城建设、东站枢纽项目、西溪湿地综合保护，从“面”上整片推动了“城中村”改造。如钱江新城建设带动了定海等10个村的“城中村”改造。二是以“线”带动“城中村”改造模式。“以路带更新”、“以河道带更新”、沿线带动“城中村”改造，是杭州城市有机更新的一大特色。如东部地区“十一五”重大基础设施项目带动了江干、下城、下沙三区共49个村的“城中村”改造。三是以“点”带动“城中村”改造模式。如紫金港整治和文二路延伸段工程带动了西湖文新街道登云圩的整村拆建；浙江大学基础部项目带动了西湖三墩浦家桥村整村拆建。四是西湖西进“景中村”整治模式。如实施湖西农居整治和梅家坞茶文化村建设等工程，成功实现了对西湖景区梅家坞、茅家埠、龙井、金沙港、双峰村、灵隐六个村的“景中村”整治。
杭州“城中村”改造的步伐。杭州“城中村”形成已有20余年，改造采取渐进方式。一是“城中村”改造试点工作(1998—2006)。杭州自1998年起实施撤村建居改革试点，2001年起推行农转居多层公寓建设，2003年起先后在下城、江干、拱墅、西湖等4区开展30个点、40个村“城中村”改造试点。2001年以来，杭州市委、市政府陆续出台了相关“城中村”改造和农转居公寓建设的规范性文件，形成了一整套较为完善的政策体系，为“城中村”改造的正式启动打下了坚实基础。二是“城中村”改造五年计划(2007—2011)。2007年3月，市政府下发了《杭州市区“城中村”改造五年计划和2007年农转居公寓建设开竣工目标任务的通知》，确定在5年内实施并基本完成54个“城中村”的改造工作，并同步推进其它撤村建居村的公寓建设，计划建成农转居公寓400万平方米以上。杭州“城中村”改造将以“五年计划”为新的起点，总结经验，乘势而上，实现“城中村”改造的新一轮发展。
杭州“城中村”改造的难题破解。杭州“城中村”改造主要面临七大难题：一是“筹资难”。市委、市政府按照科学规划要求，坚持“一调两宽两严”和集约节约用地的原则，进一步优化“城中村”改造规划，在改善环境上下功夫、多投入，科学破解了“筹资难”问题。二是“征迁难”。科学制定政策，维护“城中村”居民的合法权益，实现国家、集体、个人“三赢”，同时严格依法依规办事，统一补偿标准和征迁程序，科学破解了“征迁难”问题。三是“安置难”。坚持就近安置和农转居公寓建设先行，科学规划和设计农转居公寓，积极探索货币安置等安置方式，科学破解了“安置难”问题。四是“配套难”。坚持分清职责、明确责任、抓好落实，确保撤村建居和“城中村”基础设施及时配套到位，科学破解了“配套难”。五是“审批难”。坚持“特事特办、急事急办、手续照办”，下放审批权限、简化审批手续、提高办事效率，科学破解了“审批难”问题。六是“管理难”。按照建设新型城市社区的要求，坚持属地管理，理顺管理体制，健全社区组织，规范物业管理，强化“洁化、绿化、亮化、序化”管理长效机制，遏制违法建筑，科学破解了“管理难”问题。七是“兑现难”。及时修订完善政策，大力宣传并用足用好政策，不折不扣落实政策，科学破解了政策“兑现难”问题。
杭州“城中村”改造的亮点。杭州“城中村”改造模式除整体拆建外，还探索了保留人文自然景观的整治模式，即“景中村”整治模式，成为“城中村”改造的一大亮点。整治前的“景中村”普遍存在生态环境恶化、人文景观受损、茶园林地减少、泉池溪流枯竭、违法建筑抬头、基础设施滞后、动静态交通受阻、村容村貌“脏乱差”等问题。自2003年以来，杭州市委、市政府围绕实现“景区美、百姓富、社会稳、班子强、素质高”目标，坚持“整治为人民、整治靠人民、整治成果由人民共享、整治成效由人民检验”，连续8年实施“景中村”综合整治工程，拆除违章建筑，完善基础设施，整治房屋立面，挖掘文化内涵，取得了明显成效。如2003年完成梅家坞村一期、茅家埠村一期整治，2004年完成梅家坞村二期、茅家埠村二期、双峰村整治，2005年完成龙井村整治，2006年完成灵隐农居点整治，2007年完成满觉陇四眼井村整治，2008年完成九溪杨梅岭村、南山村、梅家坞村三期整治。通过综合整治，“景中村”村容村貌焕然一新，生态环境得到保护，内外交通显著改善，个私创业空前高涨，集体经济得到发展，村民生活品质明显提高，杭州“景中村”逐步成为社会主义新农村建设、共建共享“生活品质之城”、世界级旅游景区“三个示范”，培养了一批与世界级风景旅游区相适应的新村民，实现了“景中村”村民从传统意义上的农村居民向现代意义上的城市居民的历史性转变。
杭州“城中村”改造的成效与意义
杭州“城中村”改造的成效。目前，杭州主城区共有286个行政村，自1998年大规模开展撤村建居改革试点以来，已有205个村列入撤村建居改革试点。205个撤村建居村中，有10个村已全面完成整体改造，另有45个村列入整治提升计划，剩余150个村结合大项目实施、拆迁安置房建设全面启动“城中村”改造。截止2009年6月，拆迁安置房项目已累计开工2358万平方米，竣工1365万平方米，交付使用1050万平方米。实践证明，“城中村”改造加快了杭州城市化步伐，拓展了城市发展空间，使“脏乱差”现象得到根治，违法搭建有效遏制，社会治安明显好转，城市品位显著提升。据调查，“城中村”改造工程在改变农转非居民居住环境、加快城乡一体化、构建和谐社会、提高农民生活品质等方面均获得了社会各界较高的满意度，被公认为一项城乡双赢、全民共享的“实事工程”和“民心工程”。
杭州“城中村”改造的意义。推进“城中村”改造，是杭州城市有机更新的重要组成部分，事关杭州践行科学发展观、城市化健康发展、新农村建设、解决“三农”问题，以及共建共享“生活品质之城”。一是“城中村”是推进城市化的主战场。“城中村”改造是推动杭州城市化的重要前提和基础，在拓展城市发展空间、更新城市形态等方面发挥了不可替代的作用，直接影响城市化进程、城乡空间融合和城乡一体化建设。二是“城中村”改造是推进城乡一体化的主抓手。“城中村”改造有利于改变城郊结合部面貌，改善居住方式和居住环境，提高村民生活质量，维护村民合法权益，促进村民向居民的观念接轨，转变农村生产、生活方式，最终实现农村向城市、村民向居民两大转变，保障杭州社会经济的持续协调发展。三是“城中村”改造是杭州新农村建设的突破口。杭州作为东部沿海发达城市和大型城市，“城中村”和农民工问题比中西部地区和经济欠发达地区出现更早、表现更突出，“三农”问题已演变为“四农一村”问题。“城中村”改造是杭州新农村建设的题中之义，也是新农村建设的重点、难点和突破口，是有效避免杭州老城区新农村建设“灯下黑”的必由之路。四是“城中村”改造是杭州打造“生活品质之城”的关键点。“城中村”是农村居民、外来创业务工人员和困难群众、弱势群体、低收入阶层的主要聚集地。“城中村”改造的根本出发点和最终落脚点是让全体市民共建共享生活品质，大幅提高“城中村”居民和外来创业务工人员等社会群体的生活品质，从而真正体现共建共享“生活品质之城”的内涵与真谛。(作者单位：杭州市委办公厅)
《政策瞭望》杂志2010年第3期
