松阳县樟溪乡位于松古平原腹地，辖22个行政村(4个山区村)、49个自然村，10088人，全乡以茶叶种植加工为主导产业。近年来，乡党委、政府抓住省委、省政府实施“全面小康六大行动计划”和“强塘固房”工程的重大机遇，积极落实县委县政府把农村破旧房改造作为建设社会主义新农村的“头等工程”这一决策，紧紧围绕“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”的目标，按照“连片拆除破旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”的思路，全力开展农村破旧房改造工作。2008年初至今，全乡共有7个村实施了破旧房改造，累计拆除旧房265户，共3.1万平米，新建住房212户，新增建设用地0.5万平米，复垦宅基地189亩，969位农民告别破旧房，住进适合农村生产生活的小洋房。全乡准备用5年时间全面完成22个行政村的破旧房改造，在农村走出了一条建设社会主义新农村与集约利用土地有机结合的新路子，促进产业发展、农民增收，建设全面小康社会。
为什么要实施农村破旧房改造
我们大力实施农村破旧房改造，主要基于以下几方面的考虑：一是解决农民建房难题的迫切要求。由于以前的土地利用总体规划没有为农民建房预留合理空间，导致农民无地建房，违章建房屡禁不绝。个别村已经20多年没有农民新建房，农村大量的破旧房与农民日益提高的居住生活需求之间矛盾突出。农民想建房却难建房问题已经成为了近几年各级党委政府关注最多、农民群众要求最迫切的焦点问题。二是建设社会主义新农村的内在要求。近年来，各级对新农村建设的政策一年比一年好，投入一年比一年大，农村整体生产生活条件大幅改善。但在实施过程中，新农村建设落实“村容整洁、乡风文明”缺少总抓手，也没有涉及农民建房这个核心问题，出现了“分线项目多、统筹实施少，局部改造多、整体推进少”的“两多两少”现象，老百姓抱怨说：“新农村公共厕所比住宅漂亮，垃圾箱比厨房漂亮。”新农村建设缺乏农民个体内在的需求和主观能动。三是拓展发展空间的现实要求。由于超高的农保率，我们“往前一步是农保地，后退一步还是农保地”，土地要素制约日益严重，新农村无地建设、二三产业无地发展、项目无地实施；而另一方面，农村居住点多人散，造成土地资源和公共设施的巨大浪费。据调查，全县人均建设用地高达145余平米。近几年随着工业化、城市化加快推进，很大一部分农民已通过下山脱贫、异地转移、转移就业、外出创业等方式进入城镇，农村留下了大量的闲置房，出现了大量的空心村，更加剧了农村土地资源浪费。四是建设生态文明的必然要求。生态是丽水最大的优势，松阳有浙南桃源之美誉，生态建设是我们工作的一大重点。樟溪乡正在积极创建全国环境优美乡镇，虽然我们在水利、交通基础设施、道路绿化、污水处理等方面投入巨大的人力、物力、财力，并取得了不俗的成绩。但农村布局散乱，农民住房破烂不堪，导致农村污水收集难度巨大，农民落后的生活习惯与建设生态的要求差距巨大。破旧房改造后，农民新居统一规划，污水收集成为可能，尤其是农民住新居带来观念上的革新，能有力地促进生态文明建设。
农村破旧房改造的主要做法
坚持准确定位，合力推进。农村破旧房改造是破解农民无地建房难题，改善农民居住条件的民生工程；是拉动农村内需，促进农民增收的关键工程；是拓展农村发展空间，建设社会主义新农村的基础工程；必须摆在头等重要的位置予以定位，不遗余力地加以推进落实。为此，我们专门设立破旧房改造办公室，实行“一站式”办公。党政“一把手”亲自抓农村破旧房改造项目，实行“一个项目、一名领导、一个工作组、一张时间表”的工作推进机制。县委把农村破旧房改造列为乡镇及有关部门年度综合考核的重点内容；列为干部工作实绩考评的必备内容。乡级将破旧房改造列为干部住村联心工作成效督查重点内容，列为村干部绩效考核重点内容。从而建立成上下联动的考核机制，一级抓一级，层层抓落实，全力推进农村破旧房改造。
坚持一户一宅，统一标准。破旧房改造坚持先拆后建，农民必须先拆除破旧房、注销权证后，经重新规划，再安排土地建房。坚持一户一宅，坚决杜绝农户占用多处宅基地现象，并严格控制建房用地面积，1～3口之家不超过75平米，4口之家不超过85平米，5口之家不超过115平米，6口及以上的不超过125平米，按照新农村建设规划，统一设计、统一户型、统一立面、统一配套基础设施，保证土地集约节约利用，提高农村集体宅基地利用效率。
坚持农民自愿，村当业主。农村破旧房改造牵涉面广，利益关系复杂，必须明确主体责任，理清责权利关系。在开展农村破旧房改造时，确定了“乡镇主抓、村当业主、农民主体、部门服务”的职责定位，即乡党委、政府负责组织指导，总揽而不包揽；村民委员会按照村民自治和责权利统一的原则，担任业主，全面负责农村破旧房改造的宣传发动、组织实施等工作；坚持“农民自愿”，充分尊重农民的主体地位，充分维护农民合法权益，引导鼓励农民开展破旧房改造；职能部门无条件做好相关工作的协调落实，履行好服务职责。这种职责定位，有效激发了村两委班子和农民群众开展破旧房改造的积极性、主动性和创造性，使农村破旧房改造从“要我改造”到“我要改造”的根本转变，改变了以往“政府拆迁、群众设卡，工程上马、信访不断”的被动局面。
坚持政策引导，扶持重点。把农村破旧房改造作为新农村建设的总抓手，整合政策、项目、金融资源向破旧房改造村重点倾斜，形成鲜明政策导向，激发农民开展破旧房改造的内在动力。一是强化专项政策引导，宣传落实县委县政府的专项政策。对连片拆除破旧房面积达3000平米以上或拆除面积经重新规划后能够满足本村15%以上农户建房需求的，给予村集体每平米50元的补助；连片建新房10幢以上的，按每幢5000元的标准给予基础设施建设资金补助，并减免本级管辖范围内的一切项目规费。二是强化农村项目整合，把农村破旧房改造与建设用地复垦、农民异地转移等有机结合起来。复垦耕地归村集体所有，新增耕地指标由县土地收储中心收储，每亩补助4万元和1000元地力培育经费。同时，整合千村示范万村整治、千万农民饮用水、千村生态移民、百村千户避险安居、农村困难群众住房救助、兴林富民、农村电气化、农村清洁能源、农村信息化、文化示范村、库区移民村基础设施补助等项目，统一调剂，统筹安排，优先配套破旧房改造村，既凸显政策组合优势，又避免重复建设，保证改造一个村，基础设施就配套到位一个村，就能建起一个新农村。三是强化农户资金扶持，拓宽农民融资新渠道。大规模开展信用户、信用村评定工作，创新农民小额信用贷款、农户联保贷款、农房抵押贷款、林权质押贷款等信贷形式，特别是3~5户的农户联保贷款，解决了农民建房急需资金，加大金融支持农村事业的力度。倡导农民之间技能劳务互换，促进农民就业创业。
坚持因村制宜，分类实施。农村情况千差万别，必须因村制宜，分类指导，稳妥推进。在平原农村和山区中心村，我们通过连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多余土地复垦为耕地或用于人口内聚外迁，开展破旧房改造；在自然村和山区小规模行政村，则以整村搬迁和自然村撤并为重点，推动农民向中心镇中心村集聚，闲置宅基地复垦为耕地，不易复垦的则恢复生态。鼓励破旧房改造村结合本村实际，创新方式方法，积极稳妥开展危旧房改造。
坚持统筹兼顾，理顺关系。在农村破旧房改造过程中，我们坚持统筹兼顾，注意处理好以下几个关系：一是规划先行和有序实施的关系。严格按照新农村建设标准，因村制宜编制布局合理、适度超前、集约用地、切实可行的破旧房改造规划。然后本着“试点先行、逐步推进，尽力而为、量力而行”的原则，选择村两委战斗力强，农民建房需求大，闲置房、破旧房多的村进行试点。在试点的基础上，层层发动，有序推进。二是全面改造与重点保护的关系。严格按照农村破旧房改造规划，该拆的拆，该搬的搬，该改造的改造，全面推进破旧房改造。具有历史文化价值的古村落、古民居、文化古迹，以及具有生态旅游价值的村庄、古树名木，则进行重点保护、修复、优化，实现破旧房改造与历史传承、环境保护、建设生态文明的“多赢”。三是拆除旧房与建设新房的关系。坚持“先拆后建”与“先拆先建”并举，即在严格实行“先拆除旧房、注销权证，后安排建房用地”的同时，实行“谁先拆除旧房，谁先安排建房用地”。允许农民按照“拆多换少”原则，用拆除旧房的面积置换建房用地，置换后有多余的由村委会回购统一调剂，不足的向村委会缴纳成本价后补足。老弱病残户则鼓励建设公寓楼集中安置。四是建设用地和复垦耕地的关系。农村破旧房改造腾出的土地，按照集约节约的原则进行统一规划，优先满足农民建房、生产用房及农村基础设施建设等的用地需要，保证新农村建设规划顺利实施；多余土地复垦为耕地，不宜复垦的则恢复生态。
农村破旧房改造取得的成效
农村破旧房改造一年多来，取得了明显的成效：
破解了农民建房难题，改善了农民居住条件。2008年至今，我们通过开展农村破旧房改造，连片拆除破旧房，重新规划建新房，在不占用一分耕地的情况下，保证了所有破旧房改造农户的建房用地，还利用腾出的建设用地，解决了部分农民久拖未决的建房难题，保证了农民生产用房和农村基础设施建设的用地需要，较好地解决了农民群众“房往哪里建”的问题，同时，随着农民建房难题的有效缓解，农民违章建房问题和大量的信访问题也迎刃而解，农村社会更加和谐稳定。扩大了农村内需，促进了农民创业。开展农村破旧房改造，是扩大农村内需的一个强有力的启动器，是农民能动性消费的具体体现，具有很强的实践性、创新性、针对性。通过开展农村破旧房改造，政府增加了农村投入，农村增加了项目投入，农民增加了建房投入，有力地激活了农村消费市场。以一幢占地85平米、建筑面积300平方米估算，一般投入都在15万元以上，拉动砖块、水泥、钢材、沙石料、木料、水、电以及装潢材料、家具家电、餐饮、交通运输等相关方面的内需，需要泥水工、木工、电工、搬运工以及交通运输、土方开挖等多个行业工种。每建一幢新房，仅泥木工就需要450多个工(日)，以最低工资每天80元计算，工资支出就是3.6万元,按此推算，一年多来我乡共拉动投入3180多万元。农民建房后将更勤奋、更专注地创业致富，农村赌博等不良现象大量减少，乡风更加文明。农民建房也为农村提供更多的就业机会、更多的服务业创业领域。
促进了农民增收，拓展了发展空间。农村破旧房改造使大批农民实现了从山区到平原、从自然村到中心村、从农村到城镇的转移，改善了生产生活条件，拓宽了增收门路，较好地解决了农民群众“人往哪里走”的问题。同时，农村破旧房改造还有效盘活了农村存量建设用地。一年多来，我们通过破旧房改造，新增建设用地和复垦耕地，为培育产业、建设项目、发展农村提供了空间，较好地解决了农村发展“地从哪里要”的问题。通过新增耕地指标有偿调剂和创新信用体系，又筹措了必需的项目建设资金，解决了新农村建设“钱从哪里来”的问题。
推进了新农村建设，促进了生态文明。过去，我们建设新农村，主要是整治农村环境、改善农村基础设施。现在，我们以破旧房改造为总抓手，基础设施、环境整治等配套跟进，整体推进新农村建设，彻底改变了农村长期存在的破、旧、脏、乱、散的落后面貌。新农村建设从外围向核心、从局部到整体，不断地纵深推进，农村人居环境明显优化，复垦耕地又促进了产业发展，生态恢复，推进了生态文明建设。
我乡的破旧房改造工作得到了县委县政府的充分肯定，馒头山村的破旧房改造被列为“中心村分步实施原地改造”的典型。去年5月，丽水市委市政府在松阳县召开“旧村改造”现场会，市县领导一行到我乡实地指导破旧房改造工作，至今全省各地共有90多批次人员到我乡参观指导该项工作。我们将以扩大行政村破旧房改造实施面，提高惠及农户比例为目标，不断强化措施，创新方法，推进这项民生工程和基础工程。
(作者系松阳县樟溪乡党委书记)
《政策瞭望》杂志2010年第3期
