“城中村”改造作为省委、省政府“三改一拆”的重要内容，是贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于积极稳妥推进城镇化，走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化和十八届三中全会关于“健全城乡发展一体化体制机制”的生动实践，它与城市形象、社会治安、城市管理以及构建和谐社会密切相关。
一、两市“城中村”的基本类型
按土地状况，两市“城中村”主要可分为以下三种基本类型：
第一类是已经全部失地的“城中村”。这类社区土地被国家全部征用，集体经济组织不再享有土地所有权，农民已全部转为居民，只是保留着一些农村传统的生活习惯。典型的如杭州市下城区的河东、潮王、灯塔，江干区的三里亭、董家，西湖区的黄龙洞、西溪等村；宁波市海曙区新星、徐家漕，江东区东升、宁江等村。这类“城中村”已完成社区改造，基本融入城市，村民的身份也已完成了转变，但其生活习惯、思维方式等方面还有待真正融入城市。因此，这类村的工作重点应从“城中村”改造转向“城中村”管理，核心是同步推进原村民的全面市民化，推进股份经济合作社的提升发展。
第二类是部分失地的“城中村”。这类社区的土地大部分被征用，土地所有权大部分属于国家所有，少部分仍属于集体经济组织所有，社区改造已启动，安置房正在建设中或部分已建成。典型的如杭州市西湖区的西穆坞、拱墅区的祥符桥、江干区的笕桥等村；宁波海曙区的段塘、江北区的永红、包家、湾头等村。这类城中村，要积极克服困难，加快改造进程，同时加强改造力度，努力实现整体彻底改造，不留尾巴。
第三类是集体土地基本没动的“城中村”。这类村落虽已列入城市框架范围，但除了少量土地被征用之外，绝大部分土地仍属于集体经济组织所有，社区改造尚未启动。典型的如杭州市西湖区的留下、大清，下城区的石桥、华丰，拱墅区吴家墩、总管堂等村；宁波市江北区的孔浦、压赛等村。这些城中村中部分村已有改造计划，但尚未启动，也有许多村受规划限制或拆迁密度太高或区位价值低等原因而暂无改造计划。如江干区的同心、黄家等城中村改造受制于笕桥机场影响，西湖区的东岳、杨家牌楼、留下等城中村受制于西溪湿地40米控高影响；下城区石桥和华丰、江干区闸弄口、西湖区骆家庄和武林等城中村是因为拆迁密度太高，剩余土地难以满足新建安置房和平衡资金所需；西湖区大清村、叶埠桥则是因为位于城市外围，区位价值相对较低，短期内较难吸引项目带动。这类“城中村”可采取扩大统筹范围，实行“一区一统筹”；以更优惠条件引进建设规模大、区域带动性强的大项目，将其纳入大项目范围予以整体实施；实施以基础设施和环境改善为重点的局部改造，提升其区位价值，为今后实施整村改造奠定基础；结合当地特色采用“景中村”方式实施村庄整治等方式进行改造。
二、两市“城中村”改造的主要形式和经验
(一)主要形式
总结两市“城中村”改造的形式，主要有以下两种：
第一种是政府主导型。具体又有两种模式：一种是项目由政府直接投资改造。如宁波市段塘村、永红村、包家村等“城中村”改造。另一种是由政府组建地块项目公司进行市场化筹资建设运营，政府承担征地拆迁安置工作，项目实行封闭运作。如宁波市江北区湾头区块项目就是由政府成立宁波两江投资有限公司来具体负责运作。
第二种是项目带动(市场运作)型。即建设项目涉及的“城中村”，由开发单位出资，通过市场运作和项目建设带动改造。具体又可分为三种模式：一是大项目带动，指主要依靠市级以上重点项目带动“城中村”改造和拆迁安置房建设。如杭州钱江新城的建设、东站枢纽项目的建设、西溪湿地综合保护、运河整治和综合保护等工程，推动了杭州市“城中村”整片、整线的改造。宁波北高教园区项目也是这种形式。大项目带动“城中村”改造模式有利于统筹规划、系统推进和利益协调，可以充分利用大项目审批手续统一“打包”的优势，加快项目前期审批手续的办理；依托大项目整体推进运作模式，既让“城中村”改造不留死角，又可形成多建设主体共同出资的局面，统筹解决建设资金筹措与平衡；此外，结合大项目同步推进配套基础设施建设，可有效降低“城中村”改造区域和安置房小区接入大市政配套的成本。二是一般项目带动，指非市级以上重点工程项目带动的改造，主要由各区、街道或村根据实际情况而实施的项目。如西湖区西穆坞村改造采取与“和家园”楼盘开发商杭州振兴置业投资有限公司合作的方式进行，既解决了“城中村”改造的融资问题，又引入了品牌房地产开发公司参与改造。三是开发区建设，如滨江区、杭州经济技术开发区和之江度假区范围内实施的撤村建居改造，其实质是项目带动的一种打包形式。
政府主导型的“城中村”改造，征地拆迁、安置房建设等巨额费用往往需要政府先期垫资，所需资金由政府兜底，然后通过部分出让地块的土地收益来平衡收支，这一过程周期通常较长，政府财政压力和工作量往往都比较大。以宁波市江北区“城中村”改造为例，初步规划投入改造成本76.8亿元，产生收入57.5亿元，缺口高达19.3亿元。但这种模式“城中村”改造的速度比较快，通常是整村改造，改造比较彻底，往往能一次性解决众多历史遗留问题，后遗症少。项目带动型的“城中村”改造，所需资金由项目开发单位负责，在项目建设范围内综合平衡，政府只要做好协调和服务工作，资金压力小。但这种模式的“城中村”改造过程中，开发单位容易忽视村民利益，出现安置房建筑质量差、配套设施建设不及时、不完善等问题，会留下许多后遗症。
综合比较两种不同类型“城中村”改造，我们更主张采用前一种形式，即在“城中村”改造中各级政府负主要责任，改造越彻底越好。
(二)主要经验
从调研情况来看，我们感到两市各级党委和政府部门都高度重视“城中村”改造问题，在实践中形成了许多行之有效的做法和经验，如政府主导完善体制机制，加强领导建立完善组织机构，完善政策保障民主民生，统筹兼顾创新模式，规划先行提升建设品质，因地制宜分类分批改造等等。总结两地的主要做法和经验，我们认为最根本的一条是真正做到以人为本、让利于民、依法办事。
三、进一步做好“城中村”改造需要把握的几个问题
1998年以来，杭州、宁波相继启动了“城中村”改造工作。通过15年来的探索与实践，“城中村”改造改出了城市和经济发展的“新空间”、新农村建设的“新天地”、城中村居民和外来务工人员的“新生活”，取得了“群众得实惠、城市得提升、产业得发展、政府得民心”的多重成效。同时，我们必须看到，处理和解决好当前城镇化进程中的“城中村”问题、健全城乡发展一体化体制机制是一项复杂的系统工程，需要政府主导、统筹兼顾、改革创新，走以人为本的新型城镇化之路，充分保障广大人民群众的基本权益。
(一)“城中村”改造要坚持政府主导，进一步加大财政投入
“城中村”改造不是单纯依靠市场能解决的问题，更需要政府主导。一方面加快对“城中村”的全面改造，使其真正融入城市，政府有着不可回避的责任和义务；另一方面，城市地方政府不仅是拆迁群众利益的维护者，也是“城中村”改造的最大受益者。因此，“城中村”改造政府要负主要责任，加大财政投入。通过调研，我们认为“城中村”改造资金要以区(县、市)为单位，自主筹资、融资和收支，力求平衡。“城中村”改造的土地出让收入由市财政在扣除必要的税费后全额补助区(县、市)财政。以区(县、市)为单位确实难以实现资金平衡的，市级财政可按实际资金缺口给予一定比例的补助。对“城中村”改造中涉及的各项行政事业性、服务性和公共配套设施建设收费，要给予政策优惠，除上缴中央、省部分和缴纳管理费外，地方留成部分要予以减免。
(二)“城中村”改造必须坚持以人为本，切实保护农民利益
“城中村”改造是对原村民生产和生活方式的革命，是“体制、房子、股份、保障、机制”等涉及百姓切身利益“五位一体”的系统工程，是一次重大的利益调整。在“城中村”原居民让出祖祖辈辈世代生活的土地之际，在其被融入城镇化的最后一程，政府要以人为本，让利于民，切实保护农民利益，真正让群众受益、让群众满意。目前普遍推行的人均“40+10”的安置补偿面积政策、10%留用地政策等惠民措施，为广大群众所认同和赞赏，成了“城中村”改造的助推器和减压阀。
(三)“城中村”改造要让广大农民群众真正融入城市，实现名副其实的城镇化
实地考察发现，一些纳入城市规划区内的农村撤村建居点，农村变社区、农业户口变非农业户口、村集体经济变股份经济合作组织，表面上看是完成了城镇化，但这种城镇化是不完全的甚至是不健康的城镇化。西湖区杨家牌楼等一些未经改造或改造不彻底的“城中村”，基础设施不完善，居住环境差，人口杂乱，管理混乱，治安形势严峻，不仅影响了城市的美观，也制约着城市的发展，已成为困扰城市发展的“痼疾”。一些乡镇改成街道后，对原有的村庄作了简单的“城中村”改造，但没有把村民完全纳入到城镇有关社会保障体系中，没有将在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，处于半“城镇化”状态。因此，我们呼吁“城中村”改造要实现有质量的城镇化，避免指标性的、不健康的城镇化。要彻底改变“城中村”的物理面貌，完善社会保障体系和劳动就业、社会保险、社会救助相互衔接的民生保障联动机制，推进人的城镇化，加快实现“同城同待遇”；提高社区服务管理水平，进一步完善新建安置房小区的管理体制，将其纳入城市管理体系；加强软环境建设，加大文化建设和宣传力度，努力改变农转非居民传统的思想观念和生产生活方式，使之与城市相适应；规范物业管理，创造安全舒适的社区环境；规范属地管理，进一步理顺政府基层组织社区的管理职能和组织体系，完善社区服务。同时，对于不适合“城中村”改造的村落，要结合新农村建设，做好村庄整治工作，避免摊大饼式的城镇化。
(四)“城中村”改造要切实重视集体资产的保值增值，实现股份经济合作社的创新发展
随着“城中村”改造步伐加快，如何处置原有股份经济合作社资产，成为政府和群众关心的热点难点。座谈中同志们提出股份经济合作社改革发展主要有两个方向：一是退出；二是向现代企业转型。
股份经济合作社资产如何处置，既要考虑资产的类型，更要充分尊重广大社员的意愿和选择。对于一些以现金等流动资产为主、广大社员主张分掉的股份经济合作社，不妨选择退出，把合作社资产变现后分给每个股东。当然，在这过程中也要考虑股东的心理承受能力，可适当拉长退出周期，分期进行分配。宁波市江北区甬江街道目前正在探索股份经济合作社退出办法，该街道将村集体剩余货币资产全部转化为福利基金，将其纳入福利性养老保障基金账户管理，实行股东按月定额领取养老保障金，集体资产领取完后股份经济自动退出终止。集体资产“福利化”以后，10年时间可全部归村民所有。
除了“退出”的做法，拱墅区祥符街道方家埭社区等更多的股份经济合作社选择以健全机制为保障，以保值增值、公平分配和持续发展为目标，不断优化集体资产运营。我们认为，这种管理模式具体可采取以下方法：
一是稳步推行经社分离。在已完成“城中村”改造、条件比较成熟的社区，积极推动经社分离，做到社区党组织、居委会与股份经济合作社之间职责分开，领导原则上不兼任。加快推进股份制改革，构建经营灵活、产权清晰、权责明确、监督有力的股份经济合作社运转机制。健全和完善多种形式的集体经济发展留用地制度，多渠道保障被征地农民长久生计。
二是积极创新经营管理机制。在建立“股东会—董事会—监事会”治理结构基础上，积极推进所有权和经营权分离。打破户籍关系和社区任职资历限制，创新人才引进、人才优先入股方式，引入职业经理人制度，面向社会公开招聘优秀经营管理人才。江干区已在5个股份经济合作社尝试引入6个“独立董事”，帮助合作社在规划制定、关联交易以及10%留用地的日常运作、合同谈判、项目建设上把关把脉。探索建立经营者激励机制，激发股份经济合作社经营管理人员的积极性。
三是探索股份经济合作社股权流转办法。规范股权流转行为，打破股份经济合作社的封闭性，为股权适当集中流转、重组向股份公司转变创造条件。
四是拓宽股份经济合作社的发展空间。积极引导股份经济合作社经济形态由物业经济向物业经济和产业经济并重转变，拓宽集体经济收入来源。对征地较早，撤村建居时已无地可征而没有享受留用地指标的，以村规模、人口和负担为依据，给予一定量的留用地指标。
五是进一步健全股份经济合作社监管机制。建立健全股份经济合作社重大事项的民主决策制度，充分发挥股东、股东会、监事会等个人和组织的民主监督作用。加强审计监督，由上级部门委托有资质的审计机构对股份经济合作社年度财务收支状况进行审计，确保集体资产安全运营和集体经济健康发展。
(五)“城中村”改造要加强立法工作，确保政策的前后一致性
“城中村”改造，必须充分考虑个人、集体、政府、投资人等多方利益平衡，政策性强，牵涉面广，需要法律法规的支撑。1998年以来，杭州市相继出台了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市人民政府办公厅关于继续深入开展撤村建居与“城中村”改造的实施意见》、《杭州市人民政府关于开展集体建设用地流转试点工作的实施意见》等40多个条例和实施意见，有力保障了“城中村”改造工作的顺利推进。
为此，我们建议“城中村”改造要进一步加强立法工作。一要立法解决“城中村”改造后的股份经济合作社发展无法可依的尴尬局面。撤村建居前，“城中村”经济合作社发展的依据是2007年9月28日省人大常委会修订通过的《浙江省村经济合作社条例》，该条例明确其调整对象为“在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织”。然而，撤村建居后，原农村已变为城市社区而不复存在，该条例也就自然对其失去了调整效力。因此，需要对“城中村”改造后的股份经济合作社进行单独立法，或对《浙江省村经济合作社条例》进行修订，扩大其调整范围，把“城中村”改造后的股份经济合作社也纳入其调整范围。二要对“城中村”改造安置房进行立法，明确其房屋性质和上市交易政策，特别是要明确其上市交易的程序、计缴土地出让金的标准，减少群众的思想顾虑和抵触情绪，以利于“城中村”改造的顺利推进。
【作者为省人大常委会副主任、省农村发展研究中心理事长】
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