记者杨绪忠 供图市住建委

　　面对“名城名都”建设的宏伟蓝图，城市更新的理念开始步入甬城市民的视野。如何在新一轮城市建设的竞争中避免人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等症状的“大城市病”，提升城市品质成为一个重要课题。有关专家认为，科学推进城市更新势在必行——

　　“大城市病”呼唤城市更新

　　城市更新是一种将城市中已不适应现代化城市社会生活的地区进行重建、整治和功能改变的目的性行为，它是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。

　　分析人士认为，城市更新实质是对建成区的城市空间形态和功能进行改善，是城市功能的升级换代，而不是一般意义的“把旧的东西用新的替代掉”。近年来，国内的一些主要城市，城市更新已经开始起步。北京、上海、广州、深圳等一线城市相继出台新的城市总体规划和城市更新行动计划，不同于以往的大拆大建，土地资源利用进入以存量开发为主的新阶段，把历史风貌保护和存量改造放在更加突出的位置。

　　记者了解到，西方国家现代城市更新的理论已经趋于完善，成果覆盖社会、经济、政治、法律、城市规划与设计、管理、产业研究、城市发展与复兴等各领域。从20世纪90年代至今，中国的城市化率从26.4%上升到了57.4%。北京、上海等大城市近年来人口迅速膨胀，大城市特征更明显，“大城市病”也更显著，即在大城市里出现人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等“症状”。一个城市慢慢地衍生出“大城市病”,将是以后城市发展的常态。类似一个人的成长过程，从婴儿成长为青年、壮年、逐渐衰老，慢慢出现一些疾病。为此，近几年来，城市更新的理念已成为国内一线城市普遍重视的问题。

　　“推进城市更新是健全城市发展体制、转变发展模式的创新举措，对于促进宁波市中心城区的可持续发展具有重要意义。”市城乡规划研究中心相关人士介绍，伴随着城市发展建设的不断深入，当前我市城市空间发展战略正逐步实现由原有的单一强调外延拓展向外延拓展与内涵提升并重的战略转移，宁波中心城区已经进入功能升级、存量优化与品质提升的发展阶段，城市更新成为下一步的发展重点。在此背景下，传统的重在服务增量扩张型的城市发展体制已经不能适应宁波市中心城区的发展需求，传统的城市发展模式也难以为继。

　　同时，推进城市更新是完善城市功能、提升空间品质的重要途径。改革开放以来，宁波凭借东方大港优势，迅速成长为一个现代化开放型港口城市。但宁波市中心城区的城市空间主要由园区扩张和新城建设构成，旧城改造比较滞后，城市功能比较分散，空间发展的整体品质不高。通过城市更新，可以对城市中已经不能适应当前发展要求的地区进行改造重塑，进而更好的优化、完善城市功能，提升空间品质。

　　此外，推进城市更新是保护历史文化、彰显城市特色的重要手段。宁波是国家历史文化名城，通过推进城市更新，有利于进一步挖掘文化遗存，推进历史文化遗产保护；有利于更好地保护历史街区、文物、历史建筑，延续城市文脉；有利于营造城市特色风貌，形成城市特色区域；有利于完善城市文化服务设施，满足市民精神文化生活需求。

　　城市更新长效机制尚未确立

东外滩文化走廊。

　　近年来，我市中心城区城市更新对象主要有6大类，分别为老旧小区、旧厂区(旧工业区)、城中村、旧楼宇、历史街区和重要空间环境。其中以老旧小区、旧厂区、城中村为代表的“三旧”仍是目前宁波城市更新的主要内容。在城市更新中，我市涌现出不少亮点，如轨道交通开工建设、中心城区背街小巷综合整治工程、“三改一拆”行动、城市棚户区改造、中山路综合整治工程、重大项目“三年行动计划”、“美丽宁波”品质提升专项行动等，这些大手笔既关注物理空间环境形象品质的提升，也重视城市内在基本功能的完善，有很多可圈可点之处。但是，与深圳、上海等国内一线城市比起来，我市在城市更新方面仍存在不少问题。

　　首先，在城市更新方面缺少顶层设计，长效机制尚未确立。近几年，宁波城市建设现状日趋庞杂、城市更新利益主体日益多元，不可预见性因素的增多使得城市更新推进及实施难度日益增大。而目前我市的城市发展中远期规划还没有对城市更新提出战略性目标，更没有将城市更新与产业发展紧密结合起来。城市更新的管理主体及管理依据不明晰，成为掣肘宁波城市更新可持续性的主要原因。

　　其次，市场化程度不高。“从主导力量来看，目前，宁波的城市更新项目基本是政府主导，如老旧小区整治、环境综合整治等工程基本为政府财政投入。”市城乡规划研究中心相关人士介绍，由于危房和老旧住宅小区量大面广，需要大量公共财政前期投入征拆，加上房地产市场环境等诸多不可预见性因素，导致项目前期周期延长，财务成本有所增加，部分项目难以实现资金平衡，经济效益与社会效益难以统一。

　　“资金平衡是一个大问题。有的部门为了追求项目建设不亏损，在经济效益、环境效益、社会效益的博弈中，往往会牺牲以公共服务设施建设为代表的社会效益。”有专家对记者说，老城区现状公共服务设施的历史欠账较多，常见的有幼儿园小学配套不足、文体活动空间不足、市政设施缺乏，以及城市机动化发展带来的停车空间严重不足等。

　　就历史街区而言，其更新改造过多迁就商业运营的经济利益，大拆大建、大肆建设仿古建筑，破坏了原有格局风貌；改造方式简单粗暴，街区的自身特色堙没，整体风貌、传统格局和功能延续性受到影响；在自负盈亏的现实情况下，历史街区往往被视为商品，“打造精品”和“华丽转身”被定为街区改造目标，使得历史街区转变成为高端商业区。

　　分析人士认为，当前，城市更新的趋势为有机更新：以公共利益为重，维护社会公平；以提高城市的综合效益，寻求经济、物质环境、社会及自然环境的可持续发展为目标；更新方式强调主体的多元性(包括政府、地产商、公众等)和改造手段的多样性，如注重保护，以小规模、渐进式整治而不是大规模拆建来开展城市更新等。要做到这一点，我市还有很长的路要走。

　　城市更新重在打造品质之城

打通后的鄞州区长寿东路。

　　那么，如何以城市更新推进我市城市建设？近期，市城乡规划研究中心联合第三方机构开展了《宁波市健全城市更新体制机制及政策建议研究》专项课题研究。课题组对我市城市更新的路径和重点推动领域做了全景式勾画。

　　该课题的研究成果认为，推进我市中心城区城市更新的总体目标是：按照“拆除重建、综合整治、功能改变和历史保护”等更新手段，分三阶段把宁波市中心城区打造成为功能合理、空间宜居、设施完善、环境优美的“品质之城”，全面提升宁波市中心城区的城市综合竞争力：

　　第一阶段：近期加快推进宁波市城市更新相关政策研究，成立专门机构，编制完成我市中心城区城市更新专项规划，初步建立推进城市更新工作的体制机制；划定中心城区重点更新地区，重点推进中心城区三江片区的城市更新工作，更新改造对象以城中村、老旧小区、零散旧工业区、历史文化街区、重点老旧商务楼宇以及轨道交通沿线地区的老旧小区和城市公共空间为主。

　　第二阶段：远期基本建立制度化的城市更新工作体制，实现常态化更新；完成三江片区成片危旧房和历史文化街区的改造，基本完成三江片区的城中村改造或转型整治；稳步推进老旧小区、老旧商务楼宇和旧工业区的改造。

　　第三阶段：远景展望城市更新成为我市城市空间资源拓展的主要手段，并上升为宁波城市发展的战略地位；推进城市更新的体制机制实现成熟化，城市更新工作实现常态化。

　　课题组专家认为，与传统的城市规划和城市建设工作相比较，城市更新是一项综合性、全局性、战略性的工作，涉及面广、链条长、操作难度高，应推进相关立法，建立长效的城市更新机制，形成多层面、有针对性、操作性强的支持政策体系，进一步对土地、规划、建设、财税、金融等相关领域的政策、规定、标准作相应的调整，逐步建立覆盖法规层次、管理层次、操作指引层次和技术标准层次的一整套城市更新配套保障政策。

　　“目前，深圳、上海等地城市更新之所以能走在全国前列，最重要的因素是实现了城市更新的市场化机制。宁波要立足本地实际，借鉴市场化的经验，确保经济效益与社会效益达到一个完善的平衡，在城市更新的科学发展上迈出一大步。”中国城市规划设计研究院深圳分院研究中心主任、高级城市规划师吕晓蓓认为。

　　图示

韩立萍制图

　　新闻1+1

　　城市更新的深圳模式

　　2009年，深圳市在全国首次提出“城市更新”概念，并在全国率先出台《深圳市城市更新办法》，成为国内首部关于“城市更新”的政府规章，至今已陆续出台了20余项政策性文件。去年10月，深圳市启动城市更新领域的“强区放权”改革，城市更新工作全面提速提效。

　　根据深圳“十三五”规划，全市完成各类更新用地规模将达到30平方公里；加强创新型产业空间供给保证工业用地比重不低于30%；通过城市更新配建不低于13万套的保障性住房及总规模超过100万平方米的创新型产业用房。

　　坚持市场化运作是深圳城市更新机制创新的重点。“市场运作”即真正发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者两者联合实施的方式，从制度上为市场力量进入城市更新提供路径。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。在市场化运作过程中，尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿也是城市更新的亮点之一。

　　同时，深圳创设了更新单元制度。以“城市更新单元”为基本管理单位，更新单元规划不再是政府主导的“包办式”规划，编制过程充分尊重原权利人权益，带有协商式的特点，除传统的用地功能、开发强度等规划指标外，城市更新单元规划还设专篇规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等，可操作性强，规划落实时间稳定可控，在优先保障公共利益的前提下，实现“利益共享”。(杨绪忠整理)

　　评说

　　动员社会力量参与城市更新

运用城市更新理念打造的中山路改造工程一景。

　　对于“城市更新”这个词，很多人是相对陌生的，或者认识上存在着误区，认为仅仅是在城市建设中“把旧的东西用新的替代掉”。实质上，城市更新是将城市中已不适应现代化城市社会生活的地区进行重建、整治和功能改变的目的性行为，是对建成区的城市空间形态和功能进行改善，是城市功能的升级换代，这使得城市建设发展思路和模式与过去相比有了飞跃性的变化。

　　宁波近几年在城市更新工作中产生了不少亮点，如城市棚户区改造、“三改一拆”行动、轨道交通开工建设、中心城区背街小巷综合整治工程等，但光靠政府来主导城市更新项目是不行的，正像专家指出的那样“政府主导的公共财政投入模式导致更新改造的成本高企，且多为封闭运作、自求平衡”。这就需要按照“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”的原则，动员社会力量广泛参与城市更新改造。

　　宁波的棚户区改造之所以进展比较快，走在全国前列，其中一个原因就是当初引入了以国家开发银行为主、其他商业银行共同参与的资金。在城市更新工作中，我们也可以借鉴这一做法，鼓励有实力、信誉好的企业及社会力量参与，按照PPP建设模式，积极引入民间资本。同时，把城市更新放到“名城名都”建设的总体部署中去谋划，以“名城名都”建设的高标准、高品位推进城市更新改造。 (李国民)