铁道部的动机

　　2005年2月2—3日，铁道部副部长王兆成赴衢州专门考察衢常铁路的筹建工作。在调研中他透露，铁道部希望该铁路为国内民营资本参与铁路建设“创造好的经验”。

　　很显然，通过衢常铁路，中国民营企业在试水，铁道部也在试水，试图以衢常铁路的示范效应吸引更多的民间资本进入铁路建设，缓解铁道部面临的巨大投资压力。

　　所以，有专家形容这是铁道部“无奈下的冲动”。而这种无奈在刘志军主政铁道部后更加明显。

　　刘志军接掌铁道部后，完全改变了上届“网运分离”的铁路改革模式，大力提倡铁路“跨越式发展”思路，这一思路的核心就是投资加强国家铁路网的建设。根据铁道部的《中长期铁路网规划》蓝图，到2020年要把我国铁路营运里程增至10万千米。而要实现这一目标，未来铁路建设需要投入资金将达到2万亿元，即平均每年需花费1000亿-1200亿元人民币。

　　去年是铁道部落实《中长期铁路网规划》的第一年，根据权威数据显示，在2004年，铁道部已安排了48个新开工项目，建设总投资规模达5000多亿元。但当年全国铁路共完成基本建设投资只有516亿元，资金缺口极大。

　　今年的资金压力只会更大。在年初国家发改委经济体制与管理研究所主办的“落实科学发展观，加快铁路发展”高层研讨会上，有关方面透露，2005年是我国铁路大规模建设全面展开的第一年，拟新开工项目58个，续建项目48个，铁路基本建设投资规模将超过1000亿元。

　　资金缺口到底有多大？文力为记者算了一笔账。按照最保守的估计，一年铁路建设基金400亿，其中去掉长期债务的还本付息、中小项目的投入、既有铁路的保养维护，要去掉200亿，还剩200亿，完成中长期规划从现在开始算15年，这一部分可用资金是3000亿，还是在财政部不取消铁路建设资金的前提下；剩下的就是国家开发银行的贷款，一年按照300亿计算，15年是4500亿，以上两项加起来才7500亿，资金缺口至少1.2万亿。

　　“而且这7500亿也是很不确定的，铁路建设资金极有可能被取消；开行的贷款也不是长久之计，随着铁路越往后滚动，背的包袱越大，总不能铁路网建成后，扔下五六千亿的债务，最后谁去消化啊。”文力说。

　　巨额资金从哪里来，这显然已经成为摆在铁道部面前的最大难题，铁道部不得不把地方和民资作为“救命稻草”。

　　从去年7月开始，就有消息一再称铁道部正在组织有关专家研究起草我国铁路投融资体制改革的草案，以允许私营企业包括外资对铁路网的运营部分进行投资。虽然直到今天这一草案仍未出笼，但诸多迹象表明，资金需求已经使铁道部的垄断体制面临“倒逼”。

　　去年一年，铁道部部长刘志军不停地飞到各省市与地方“大员”们会晤，游说地方政府加大铁路建设力度。到年底，铁道部已与全国22个省、市、自治区签署了《会谈纪要》，其核心是通过“部省合资”解决铁路建设的资金问题，发挥地方政府和民资参与铁路建设积极性。

　　2005年1月12日，全国铁路工作会议在京召开。刘志军作了题为《树立和落实科学发展观，深入推进铁路跨越式发展，为经济社会全面协调可持续发展作出更大贡献》的报告。报告中明确，深化铁路改革，扩大铁路对外开放是2005年铁路重点工作之一。并强调加快推进投融资体制改革，加快建立市场化融资机制，鼓励、吸引国有企业、民营企业及境外企业投资铁路建设。

　　体制性障碍

　　在中国的其他垄断行业进行整体改革的时候，铁路系统却一直停滞不前，成为中国最顽固的“垄断堡垒”。今天，铁道部认识到传统的铁路投融资体制需要调整，这对于民营资本无疑是利好。但弱小的民营资本在强大的垄断巨头面前，似乎并没有看到“阳光普照”。

　　采访过程中，记者电话采访了几家浙江和江苏的民营企业，他们大多数都有投资铁路的想法，但对铁道部的开放力度和未来的发展普遍持谨慎的乐观态度。

　　民营资本参与铁路建设和经营，首先要解决是否能够进入的问题，2月24日公布的“非公经济36条”中也明确铁路、航空等几大垄断行业要进一步对民资开放，但目前民资进入铁路行业的门槛依然很高。

　　一个不容置疑的事实是，铁路运输市场仍基本是国铁独家所有、独家垄断经营的格局。中国铁路运输市场垄断格局的存在当然有诸多原因，但一个重要的原因与现存铁路资产构成的封闭性和独占性不无关系，直接导致铁路行业无法形成内部竞争格局，外部资本难于进入铁路系统。

　　去年，《国务院关于深化投资体制改革的决定》虽然发布，但铁路投资仍然沿袭着传统的行政审批制，有专家也建议铁道部实行铁路投资立项备案制，只要符合铁道整体规划的，相关主体就可以立项建设，不需要审批，但是，铁道部短期内很难放弃早已应用的得心应手的行政式管理。

　　而且，非国铁主体尚不能获得平等的路网使用权和通路权。文力认为，其他主体对铁路投资，参与其建设和经营，应该与国有铁路运输企业同样获得运输资源的配置权，即与其他国有铁路运输企业平等地享有路网的使用权和通路权。但从一些合资铁路和地方铁路的经营环境和状况来看情况很不乐观。已有合资铁路和地方铁路的经营环境和状况无疑会对其他欲进入铁路的民营资本起到强烈的负面示范效应。

　　衢常铁路虽然顺利立项，但这是建立在地方政府和民资作出种种让步的基础上。“你如果不向铁道部妥协，你就别想修建铁路，进入铁路行业，很明显，车皮不给你，路网不让你用，你有什么办法？铁道部掌握着全国的路网，这个门槛高不可越。”文力说，“铁道部强调路网的完整性和统一调度集中指挥，这实际上是保持垄断的托词。美国有27万千米的铁路网，由300多个运输企业来经营，你不能说他的路网都被分割了。”

　　接下来的问题或许更难以解决——民资进入铁路运输领域，如何参与价格竞争？在市场经济条件下，任何市场主体必须具备自主决定产品价格的权利和职能，但长期以来，中国铁路实行的是政府审批刚性价格机制，无论铁路运输企业经营状况如何，均采用统一的价格。显而易见，这种价格既不反映运输企业的成本，也不能反映铁路运输市场的供求关系。

　　长江巴黎百富勤一位研究员认为，“非公经济36条”虽然从宏观上明确了大思路，但并没有可供操作的细则。目前铁道部和地方政府对民资进入铁路也没有详细的、可供操作的文件出台，更没有切实有效的保证措施，现行《铁路法》里面也没有民资进入铁路的条款。“囿于中国铁路系统的垄断格局及其巨大的经济规模，民营资本对其中的回报与困难仍须认真考量。”他说。

　　“铁路已经形成了系统性的垄断。通过一般的表态引进民间资本是肯定不行的，行政性的垄断门槛必须要破除。”文力也强调，“行政性的垄断不破除的话，只能是堵塞外部资本进入铁路行业，没有实质性举措，没有一定的法律保障，没有很好的示范效应，外部资本就不敢进来。”