837号令，中国对外开放的“三重演进”

　　6月1日，新华社受权发布了国务院第837号令《国务院关于对外投资的规定》，该规定将于今年7月1日起正式施行。这是我国第一部专门针对对外投资的行政法规，填补了对外开放40多年来的一个制度空白。

　　众所周知，自1979年对外开放以来，我国“引进来”领域已有《中华人民共和国外商投资法》作为上位法保障，但“走出去”领域始终没有专门的法规。837号令彻底改变了这一局面，其意义远不止于填补空白——它是中国对外投资发展的新起点，更是第一次将改革开放40多年来中国对外开放的“三重演进”成果在一部法规中进行系统叠加呈现。

　　从适应型开放到制度型开放：规则建构能力迭代升级

　　中国对外开放的规则演进，大致可分三个阶段——

　　适应型开放（1979—2000年）：规则由他国主导制定，我们调整自身适配规则。1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》开启“引进来”立法，彼时“走出去”几乎为零——1985年才放开非国有企业对外投资，且所有项目均需逐一报批，起步阶段无论是出海企业数量还是投资规模都极为有限。这一阶段规则由GATT（关税及贸易总协定）定框架，我们的核心工作是修改国内法对接要求，核心动作是“放开”：取消限制、打开国门，但能走多远，取决于对方给我们留多大空间。

　　主动型开放（2000—2019年）：我们主动调整制度，构建双向开放布局。2000年“走出去”战略正式提出，此后加入WTO、推进“一带一路”、实施自贸区负面清单、2019年《中华人民共和国外商投资法》确立准入前国民待遇，我们不再是“调整自身迎合他人”，而是“主动调整制度，既吸引外资进来，也支持中国企业出去”。但这一阶段国际规则的主导权仍在其他国家手中——CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）、DEPA（《数字经济伙伴关系协定》）这些高标准经贸协定，我国仍是申请加入的一方，核心动作是“开放对接”，方向仍是融入现有国际框架。

　　制度型开放（2019年至今）：从被动对接规则转向主动参与规则制定，从被动接受制度转向主动建构体系。在837号令公布前，今年4月我国还连续公布了《国务院关于产业链供应链安全的规定》（第834号国务院令）、《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（第835号国务院令）。与前阶段相比，最核心变化是：中国已经开始构建自主制度体系，并使之与现有国际规则体系形成良性互动。837号令设计的分类分级管理、安全审查、投资壁垒调查、反制措施的制度组合，虽没有现成模板，但每一项机制都借鉴了国际先进经验，有可追溯的国际法先例。

　　制度建构不是“另起炉灶”，而是在既有国际规则框架内补上我们自己的制度工具。837号令的条文是中国对外开放40多年演进的缩影。比如，第4条明确“国家主动对接国际高标准经济贸易规则”，是多年适应型基础上的主动对接；第5条确认“投资者依法享有对外投资自主权”，是以我为主的主动型开放；第15条安全审查搭配第24至25条反制措施，则是在制度建构阶段打造全新政策工具箱。一部法规容纳三层历史积累，是中国开放不断走向深入的注脚。从对接规则，到参与规则，再到影响规则，标志着我们正以更加主动的姿态迈向全球开放治理的舞台。

　　从政策允许到法律赋权：“走出去”的主体边界更完整

　　对外开放以来，企业出海权利来自多部门规章的“允许”，规则分散在发改委、商务部、外汇局等多个部门，标准不一、口径不同。837号令第5条明确写入：“投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏”——这不再是政策“允许你走出去”，而是法律明确“保障你有权走出去”，从“允许”到“享有”，权利性质发生了根本变化。

　　同时，有关部门在解读时强调“投资者是开展对外投资活动的主体”，837号令在赋权同时，也强化了投资者的主体责任：权利与责任并重，自主决策与自担风险对等。赋权之外，这项法规还搭建了完整约束框架：包括分类分级监管、核准备案、技术数据管制、安全审查等，并配套了对应罚则。

　　一个值得关注的关键点是，随着837号令的出台，中国对外投资的主体边界更加完整了：1979年只有国企能出海，2000年后所有企业放开准入，如今则首次将居民个人制度化地纳入“投资者”范围——这是对外开放40多年来，“走出去”主体第一次实现全覆盖。此外，个人对外投资的具体管理办法这次已授权国务院投资主管部门、商务主管部门另行制定。显然，837号令以行政法规的形式统一整合了对外投资规则，和《中华人民共和国外商投资法》形成了“引进来、走出去”“双向开放”规则的法治双翼。

　　从被动承受到对等回应：安全成为开放核心的底层要求

　　837号令有一点容易被误读——就是把安全要求当作开放的“附加条件”或者“事后补丁”。事实上，“统筹发展和安全”就写在总则第3条。这说明安全是嵌入到开放法规底层的规定要求。

　　837号令构建了三层递进的安全保障与权益保护架构，安全审查管住事前事中，技术防线堵住监管漏洞，反制措施提供对等回应——从预防到封堵再到反击，形成互相支撑的完整体系。

　　特别是反制措施实现了从“被动承受”到“对等回应”转变。在837号令出台前，中国企业在海外遭遇歧视性限制时能够动用的工具十分有限，主要是外交抗议、贸易谈判、WTO争端解决。837号令第24至25条搭配第23条投资壁垒调查，将进一步改变这一被动局面。三部门解读明确指出，反制措施“是为保护中国投资者及其对外投资的正当权益、保护国家海外利益不受威胁侵害而采取的必要措施，是保护性、防御性措施，不影响正常的市场交易活动，也不影响企业自主依法解决商业纠纷”。

　　反制措施并非凭空而来，反制机制在国际法上早有先例。837号令反制条款属同类对等回应工具，即在现有国际法框架内，通过国内立法设立，以对等方式回应歧视性措施。核心区别有两点：一是法律层级更高。我国首次将这一机制写入对外投资行政法规，制度稳定性高于部门规章。二是有程序闭环。反制条款与投资壁垒调查形成“调查认定—启动反制”的完整链条，先调查确认对方行为构成歧视性投资壁垒，再启动反制，有程序、有依据，绝非随意决策。

　　总而言之，837号令是我国对外投资发展历程上具有里程碑意义的重大法治实践，意味着中国对外开放制度更加成熟，既坚定不移扩大高水平对外开放，通过更深层次开放带动更高水平发展，同时统筹发展和安全，在法治轨道上推进对外投资高质量发展，为中国投资者“走出去”提供坚实制度保障，也为推动全球化进程能重回正轨发挥积极重要的制度导向作用。

　　（潘毅刚，浙江省发展规划研究院副院长、研究员）