全国政协委员、浙江省政协副主席、民建省委会主委吴国华和全国政协委员、民建浙江省委会副主委卢步东联名在全国“两会”上提交提案，对“十一五”期间金融体制改革提出建议，认为应当从金融服务功能和金融稳定两个方面提出金融改革的阶段性中心任务，以此作为“主轴线”，将“十一五”规划提出的金融体制改革30多项具体任务有机地组合起来。

　　吴国华提出，首先，从金融服务功能方面考察，当前最迫切的课题是促使资金“向下走”，即让资金流向县域经济、中小企业、微小企业，以及贫困人群。

　　自从1993年开始，在宏观经济政策及其他因素的作用下，资金一直在“向上走”，即主要向大企业、大城市集中。尤其是2001年后，大银行为应对“入世”，过分地将县支行的贷款权上收，副作用很大。目前，县域经济中的资金仍在不断的被吸走，存贷比不但已经偏低，而且还在下降。即便是位于“长三角”、已名列全国百强县的江苏省靖江市也是如此，1998年时，金融机构存贷比为75.5%，2000-2004年分别降为61.7%、57.8%、54.8%、51.5%和50.55，2005年9月末更降为44.5%。目前，中小企业尤其是微小企业贷款难依然严重，金融管理部门虽采取多种措施努力推进中小企业贷款，但是，由于措施尚未真正落到点子上，因而效果有限。可以这样说，“十一五”期间，促使资金“向下走”，是促进国民经济健康发展和建设社会主义和谐社会的迫切需要。

　　第二，从防范风险实现金融稳定方面考察，当前迫切需要解决的课题是硬化商业性金融机构的预算约束，让政府(包括央行)不再为商业性金融机构的经营风险“买单”。

　　中国金融总体稳定，经过将近8年的努力，“四大行”的不良资产率已经降为一位数，其他银行机构的不良资产率也有大幅度的下降。然而，由于我国金融企业的预算约束不硬，它们的经营风险最终都由政府“买单”。迄今为止，央行已为“四大银行”剥离不良资产投入1.7万亿元，农行还有5700亿元不良资产等着剥离，在城信社清理和农信社改革中，央行与各地政府均付出了数以千亿元计的代价。不仅银行类机构，而且证券公司、保险公司、信托公司，在经营失败时，无一不是政府“买单”。当然，政策性金融机构(包括农信社)的亏损由政府“买单”是合理的；然而，对于大量的商业性金融机构而言，显然就不合理了。如果不能做到使商业性金融机构的预算约束硬化，使得政府不必再为其经营风险“买单”，那么，我国的金融是难以真正稳定的。

　　吴国华对促进资金“向下走”的具体建议有以下4条：

　　1、积极发展与完善股票、债券等资本市场。要重新开放地方企业债券市场，使得中型以上企业都可能利用债券的融资；积极发展基础性、地方性股票市场，依法放开股票发行，造就以企业、市场为基础的金字塔式多层次股票市场体系。这样做，能从直接与间接两个方面促进资金“向下走”。直接：能使许多中小企业利用正规证券市场融资；能有效促进风险投资健康发展，进而促进小企业迅速成长、发展。间接：能使大中型企业的外源性融资主要转向证券市场，从而迫使大银行向小企业提供更多的服务。

　　2、发展多种所有制的中小金融企业，尤其是小规模的县域商业银行。规模与现有城市信用社相当的县域商业银行，是金融支持小企业尤其微小企业的主力军。要缓解小企业贷款难，离开小型商业银行是不现实的。而我国现行银行体系中最薄弱的环节便是小型商业银行，2004年，城市信用社的存款市场份额仅为0.7%。我国的城市信用社曾发生过严重的风险，但是，这只能说明过去发展城信社的方法欠妥，今后需要改正，不能因噎废食。

　　3、以财政性扶持政策促进信贷进入最贫困人群。信贷扶贫能促进造血功能，使受益者不易产生依赖性。因此，对于有劳动能力的贫困人群，应该尽量采用信贷扶贫。但是，小额贷款的费用率很高，即使能100%地如期收回，10000元以下的小额贷款也还是很难实现“经营可持续”的(孟加拉国乡村银行每放100元贷款需补贴22元)。因此，有关部门应当用财政扶持、低息或无息再贷款、慈善资金及其他社会捐助等办法支持发放小额扶贫贷款的机构，以实现扶贫贷款“财务可持续”。

　　4、灵活运用央行再贷款，冲抵资金“抽水机”效应。目前，县域资金通过邮政储蓄、大银行县支行等渠道，大量被“抽”往大城市、大企业。对此，央行应该从中国实际出发，用向县域金融机构如农信社、县域商业银行等提供再贷款的手段来冲消资金“抽水机”效应。

　　对硬化商业性金融机构的预算约束问题，吴国华提出5条具体建议：

　　1、完善公司治理结构，使控制权、人事权、决策权真正属于“三会”，实现政企分开。“政企分开”是硬化企业预算约束的必要前提，如果企业的控制权、人事权属于某个政府部门，那么，企业的预算约束显然是不可能硬化的。产权清晰并以民间资本为主体，则是实现“政企分开”的必要前提。

　　2、用市场化、法制化“准入、退出”取代行政化“准入、退出”。首先，制订条款详尽的“准入、退出”法规；其次，严格依法办事，自然人和法人只要达到法规规定的条件，便允许组建金融企业；同样，一个金融企业只要达到了强制退出条款规定的条件，便要依法强制清盘、关闭。

　　3、强化资本充足率约束。商业性金融机构不能等到资不抵债才清理；而在资本充足率低到某一程度时就必须清理。尤其是县域商业银行，因其规模小、经营稳健性较差，更需要严格管理资本充足率，一般要求在10%以上，不足6%时便应及时清理。

　　4、强化经营者责任。经营者应对清理时的未能清偿债务承担一定责任。尤其是县域商业银行，产权组织形式应为“两合公司”，其中一般股东为有限责任；担任董事长和董事的股东为无限责任，需对清盘时的“未能清偿债务”承担全部偿还责任。这是防范经营者道德风险和免除政府“买单”所绝对必要的。

　　5、调整与完善金融监管。对于商业性金融机构，监管部门不宜再扮演“保姆”角色，应通过清除其中的劣质个体来维护金融体系整体的安全、高效运行。监管部门的主要任务是及时掌握有关情况，及时发现问题，及时依法处置；并以是否做到这三个“及时”来考核业绩。