中国政法大学副教授、行政法学者何兵认为，一份县级部门的“指导意见”和相关的授权协议具备多大法律效力，值得探究。

　　“绍兴县如此的做法虽说也是有法可依，但只参照了法规的大条款，而忽略了下面的小条款，开个玩笑的说法，这是打了法律的擦边球。一不小心，很有可能出现执法不公，导致新的问题发生。”一位研究政府治理的专家表示，“如果对照有关委托执法的详细条款，绍兴县此举可能并不符合委托条件。”

　　授权的合法性正面临挑战，一方面是改革者冀望解决乡镇责权不一问题，同时优化执法机制；另一方面却是乡镇执法主体的合法性存在问题，以及有可能导致滥用权力和违规审批等新问题。

　　何去何从

　　乡镇改革是当前农村综合改革的重要内容，事关农村社会的稳定与长远发展，也是关系到社会主义新农村建设能否切实推进和全面建设小康社会目标能否实现的大事。在现实条件下，乡镇扩权试点该何去何从呢？我们试着从分析中得到答案。

　　乡镇职能该弱化还是加强

　　绍兴县乡镇扩权的实质是通过委托授权增强乡镇职能，推动乡村治理。目前，乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。但究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？无论学术界还是具体行政工作人员，意见还不一致。大致来看，一种是弱化的观点，即认为乡镇一级政权组织应该是一种过渡性的政权组织，可以撤销乡镇政权或精简其组织机构和人员，将其改为县(市、区)政府的派出机构，以减少公务人员、节约行政开支。另一种是强化的观点，即认为应该通过改革，进一步强化乡镇一级政权组织，转变其职能，以使之在农村社会政治稳定和经济等各项事业的发展中发挥更加全面和重要的作用。

　　从实践来看，目前各地进行的乡镇机构改革也没有明确的规定。作为农村综合改革核心内容的乡镇机构改革，最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要目标就是通过减人减支，来压缩乡镇已十分巨大的行政运转成本，巩固税费改革成果。因此，许多地方把乡镇机构改革理解为撤并乡镇和精简机构及人员。这种改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员，弱化乡镇的部分职能。

　　事实上，减轻农民负担、缓解乡镇财政困难并不能成为撤销或精简乡镇政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财力的话，更应该改革的是财政制度，而不是撤销乡镇政府。现在有些地方为了满足“撤并乡镇和精简机构及人员”等改革硬指标，把一些乡镇撤并了，使一些乡镇的财产卖的卖、分的分，不仅造成国有资产流失，也给农村管理和建设带来不良影响。同时，单纯追求减人减资，有可能带来乡镇政府行使社会管理职能和公共权力的缺失，影响乡镇政府的正常运转与农村社会的长治久安。在“依法行政”口号下，乡镇政府的职能弱化后，农村一旦发生突发群体事件，村级无人管，乡镇不能管，往往出现矛盾由小到大、不断升级的现象，影响整个社会的和谐稳定。

　　从实际情况看，我国有近60%的人口在农村，要实现城乡协调发展，推进社会主义新农村建设，最终要靠基层政府来贯彻和落实。也许有一天，农村的NGO(非政府组织)可以替代政府的部分功能，从长远看，这也是一个可能的趋势；但在现阶段，农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。推进农村综合改革的目的和出发点，既是为了巩固减负成果，也是为了增强基层政府社会管理和公共服务的能力。

　　学者刘尚希认为，在新的历史时期，乡镇机构改革的目标应该是乡镇功能重建，为农村居民服务。基于这种分析，如果与为农村居民提供公共服务的目标相一致，那么，适当地撤并乡镇没有什么不妥，手段是为目标服务的。但如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇，甚至改为县里的派出机构，那就犯了本末倒置的错误。大规模的撤并乡镇与裁员，无助于“真问题”(乡镇功能重建)的实际解决，而且与建设社会主义新农村的方向背道而驰。

　　从这点来看，乡镇机构改革的最迫切目标应该是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能。绍兴县在精简乡镇机构和人员的同时，下放部分行政执法权给乡镇，在不增人员、不增编制、不增支出的前提下，加强了乡镇的农村公共服务和公共管理职能，从大势看符合农村实际。扩权带来的问题

　　绍兴县的试点是一项开全国先河的改革创举，在改革过程中也遇到了一些问题。主要是：

　　乡镇执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量。虽经多次专题培训，但执法人员专业知识仍较为缺乏，而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较为普遍。以乡镇安监执法人员为例，绍兴县全县在编31人，其中专职12人，兼职19人，平均年龄42岁，大专学历以上占52%(含函授学历)，而乡镇环保执法人员除安昌、钱清为2～3人外，其余各镇才1个环保员。