《瞭望》文章：放权扩权：破浪改革“深水区”

　　一个地方如果能够率先启动改革推进市场化，制度创新无疑就会成为一种“优先”享受的资源

　　“先行者”的改革探索，总能引起人们的好奇、关注与思索。

　　从上世纪90年代以来，持续的政府管理体制创新，一直被视为“浙江模式”不可或缺的内在特色。从率先推进行政审批制度改革到率先探索“省管县”财政体制，再到实施强县、强镇扩权，一路领先全国的政府管理体制改革为浙江经济奠定了体制的先发优势。

　　如今在国际金融危机“倒逼”之下，浙江经济加快转型升级已成共识，临近“深水区”的政府管理体制改革如何继续深化成为社会关注焦点。在这一背景下，浙江省推出了以普惠式“放权”为主要特征的新一轮扩权强县、强镇改革，目标直指率先构建充满活力、富有效率、有利于科学发展的全新管理体制和机制。

　　“另一条腿”

　　宁波市象山县“如意”眼镜店经理周青法谈起开办3家连锁店的办证经历很有感慨。18年前开第一家店，办理工商执照花了32天时间；8年前开第二家店，用了7天时间；去年底开第三家店，他到县行政服务中心只用32分钟就把工商、税务手续办妥了。“政府办事效率提高，对于推动百姓创业很重要。”周青法说。

　　创建行政服务中心，是浙江推出的提高行政审批效率、改革行政审批制度的重要举措之一。浙江省发改委社会体改处处长孙哲勇说，从1999年上虞市组建全国第一家行政服务中心至今，浙江省101个市、县(市、区)已全部建立行政服务中心，实行审批“一站式”服务。当前全省正在部署进一步实施职能归并改革，要求各部门将分散在各个科室的审批事项归并到一个内设机构，彻底解决审批中的“内耗”问题。

　　2008年7月，杭州市在全国率先推行投资项目审批代办制，抽调了547名中青年干部担任投资项目审批代办员。到今年7月，代办员共受理代办项目3462个，联系审批部门7789家(次)，完成审批事项8556项，项目的实际办结时间平均提前30%左右，有近20个搁置一年以上、有价值的投资项目得到实质性推进。

　　据浙江省发改委统计，除了率先推进行政审批制度改革，改革开放以来浙江还有多项政府领域的改革走在全国前列：如率先开展扩大县级政府管理权限改革试点，探索“省管县”财政新体制；率先建立化解乡镇债务的激励约束机制，建立财政支出绩效评价制度；率先建立门类齐全、运作规范的突发公共事件应急预案体系，等等。

　　“这些改革带来的政府管理体制创新，是除了民营企业机制优势之外支撑浙江经济的‘另一条腿’。”浙江省工业经济研究所所长兰建平说。

　　兰建平说，早年浙江经济多发源于个体创业和家庭工业，由于本地资源缺乏、外来投资稀少，浙江各级党委、政府奉行顺应市场化取向的“无为而治”，但随着产经规模扩大和竞争领域不断扩展，特别是在去年以来应对金融危机中，政府“有形之手”在保稳促调、推动经济转型中的作用日益凸显出来。

　　重新定位

　　2008年3月，浙江著名民营企业飞跃集团因资金链断裂引发财务危机，随后半年多时间里，飞跃集团在浙江省、台州市、椒江区三级政府帮助下实现了核心业务重组成功，这家入选“中国十大世界影响力品牌”的民营企业得以保全。集团董事长邱继宝说，如果不是政府出手及时，飞跃“重生”不会那么容易。

　　在拯救飞跃的过程中，椒江区和台州市提供了9500万元财政借款，浙江省政府帮助协调使各家银行达成了特殊时期“不压贷、不抽资、不起诉”的协议。“我们要做的，就是把省里提出的‘保稳促调’落到实处。”椒江区委书记王建平说，一方面，保住飞跃集团就是保住飞跃集团众多的配套厂商，另一方面，要引导飞跃集团调整产品结构、完善法人治理结构。

　　杭州市委常委、萧山区委书记洪航勇说，危机时期，政府尤其要强调服务意识。早在2008年上半年，萧山区通过基层调研就意识到经济形势的微妙变化，并多次召开专题会议与企业家一起分析形势，在第一时间出台了积极有效的企业帮扶措施，减轻企业负担5亿多元。这不仅使企业提前做好了应对准备，也使萧山经济率先企稳回升。

　　“大社会、小政府是行政管理体制改革的方向，但并不能简单地说政府越小越好，”兰建平说，政府规模精简程度是与社会自我管理服务能力相对而言的，现阶段，浙江正处在积极应对国际金融危机冲击、加快经济转型升级的关键时期，处在全面建设惠及全省人民的小康社会的攻坚阶段，更需要强调的是引导转型、推动升级的政府责任和帮助企业、居民渡过难关的政府服务。

　　今年5月，浙江省委召开十二届五次全会，明确提出了深化产业转型升级机制建设的要求，包括建立健全新产业的培育引导机制、优势产业的扶持机制以及落后产能的淘汰机制；加快形成有利于推动企业自主创新的体制机制；继续破除各种体制障碍，支持民营企业依法进入基础设施、基础产业、公用事业和国防科工等领域。

　　浙江省委副秘书长、省委政研室主任陈一新说，当前浙江正处于经济企稳回升和转型升级的关键时期，必须把抓发展与促改革结合起来，“改革的衡量标准，仍然是能否进一步解放和发展生产力”。

　　突出“扩权”

　　在浙江的政府管理体制创新中，“省管县”财政体制是知名度最高的一项。“浙江县域经济发达与‘省管县’财政体制有着密不可分的关系。”三农问题专家、原浙江省农办副主任顾益康说。从2003年起，国内多个省市曾陆续到浙江学习“省管县”的经验。

　　浙江“省管县”财政体制与“省管市、市管县”模式不同之处在于，省财政制定财政收支划分、年终结算时，市财政与县财政都是平等的，两者没有结算关系。同时对贫困县市实行“两保两挂(钩)”，地方收入增长越多，省财政的补助和奖励也越多。因此它能有效推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣。

　　在此基础上，浙江省从上世纪90年代初开始积极推行强县扩权改革，在1992年、1999年、2002年、2006年4次对部分经济强县下放经济社会管理权限，实现了从财政“放权”到行政“放权”的跨越。在这过程中，浙江一些县市开始了强镇扩权的探索。

　　今年8月，浙江发布实施关于加强县级人民政府行政管理职能的若干规定，第一次以政府规章的形式将上级政府部分管理权限赋予县级政府，同时明确“放权”的对象从经济强县扩大到全体县(市)。这次权力下放的事项除前几轮试点行之有效的349项，又新增94项。据测算，全部落实后，平均每年为每个县(市)老百姓节约费用可达1000万元左右。

　　“从原先对部分县市的扩权到如今的全体县市扩权，意味着浙江将为县域发展提供普惠公平的制度保障，并提高县级政府应对当前经济困难的能力。”浙江省政府办公厅副主任陈广胜说，行政权力下放既能提高行政效率，又能增强区域经济发展的自主性，从而更直接、高效地为企业和百姓提供服务。

　　“扩权强县”引发的更为积极的畅想是，通过全方位的“放权”实践，有望进一步为削减行政层级的尝试提供理论与现实依据。

　　在“深水区”前行

　　基层人士反映，目前行政审批制度改革已经走过了改变服务态度、提高办事效率的初期阶段，一些深层矛盾正在暴露，比如审批事项仍然过多、法律法规之间相互冲突等，这些问题的解决已不是审批服务中心所能解决的。

　　另一方面，由于当前的“放权”改革都是自上而下进行的，下放过程中难免会有“含金量”不高的质疑，比如有时下放的是已经停止过期的权项，有时存在责任下放、利益不放的问题，一些垂直管理部门也没有参与到“放权”改革中来。

　　浙江一些企业家和经济界人士认为，由于特殊性的国情，我国的行政管理体制与市场经济的发展有着密切关系，行政主体的思想观念和行政效率往往决定着改革的方向和深度，各种资源和生产要素的审批配给制度更直接影响经济发展进程。从长远来说，通过实行“省管县”二级行政体制来“放权”将是一条有效途径。

　　“当前正在实施的扩权强县，只是新一轮扩权改革的开始，还不是全部。”浙江省委书记赵洪祝在2009年5月召开的省委十二届五次全体会议上说，深化改革开放涉及经济、政治、文化、社会各个领域，是一项长期的任务。当前和今后一个时期，浙江省要在坚持解放思想、坚持以人为本、坚持党的领导的基础上，全面贯彻落实科学发展观，不断深化重点领域和关键环节的改革，努力构建充满活力、富有效率、有利于科学发展的体制机制。

　　赵洪祝表示，下一步，深化扩权强县改革的重点是向“两头”延伸，一方面推进扩权强市，进一步提高中心城市的集聚力和辐射力，另一方面要推进扩权强镇，进一步激发中心镇发展活力。省直部门要进一步了解基层真正需要哪些权力，研究哪些权力可以进一步下放。□

　　文/《瞭望》新闻周刊 记者 郭献文 胡作华