城乡区域统筹有哪些路径和方法？在现有体制框架下，除了“土地置换身份”等探索外，是否还有其他方法，可以缩短城乡差距，又能保证农民的切身利益？

　　2010年8月，浙江省杭州市设计出台了“区县协作”战略，把11个城区与5个下属的县市进行对口结合，建立了5个联动发展的协作组，并将下属的乡镇街道和党委政府部门全部打通，试图取得统筹发展的效果。

　　与“东西合作”等做法有着本质的不同，杭州的“区县协作”以市场需求为导向，改变了长期以来人们将城乡对立起来考虑的思维习惯，也改变了长期来单向的“输血式”帮扶，将政治任务和市场需求融会贯通，建立起了互利共赢的利益机制，解决了城乡区域统筹中动力不足、难以持续的“顽症”。

　　“三农”专家顾益康认为：杭州的“区县协作”，既是城乡区域统筹的重要路径，也是“三化同步”发展的重要抓手，对于创新城市发展模式，变城乡分割为城乡统一，实现真正意义上的“大城市”，具有突破性意义。

　　从“帮扶”到“协作”

　　杭州经济发展强劲，2010年全市财政总收入为1200多亿元，农村居民人均纯收入1.3万多元。但杭州经济发展很不平衡，一个是城乡之间不平衡，另一个是东西部之间不平衡。在杭州，东部是城区，也是平原；西部是农村，也是山区，发展的差异十分明显。有关资料显示：五县(市)面积占全市的81.5%多，人口占全市的37.2%，但生产总值则只占全市的20%，地方财政收入只占全市的12.9%。

　　为尽快弥补城乡之间的发展“短板”，杭州曾先后推出联乡结村、村企结对、低收入农户奔小康等举措，这些举措尽管有一定的收效，已实属不易，但因为浙江的财政体制是“省直管县”，城区与5县市“分灶吃饭”，互不相干，客观上决定了这些平台的设计，只是从道义和责任出发，而很少站在市场的角度考虑经济利益，执行起来自然事倍功半，难以有大的突破。

　　市场经济的本质是互利双赢。只有找到双方的利益结合点，在制度层面建立起市场化的利益关系，让“政治任务”变成“市场行为”，合作双方风险共担，利益共沾，这样的合作才有“动力”，才可持续，才能事半功倍。

　　浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明分析认为，杭州城区的发展，已经进入高位运营：一方面，各种优质资源和生产要素高度集聚，辐射能力和溢出效应日趋增强；另一方面，随着竞争的加剧，发展机会越来越少，空间越来越逼仄。而杭州农村幅员辽阔，资源充足，具有巨大的发展潜力，且产业层次相对较低，服务业十分薄弱，各类公共服务及社会事业十分欠缺。杭州城乡之间的发展存在很强的互补性。

　　2010年8月，“区县协作”在杭州正式推出，原来互不相干的城乡二元经济体开始“抱团”发展。根据安排，杭州11个城区和5个下属县市挂钩结对，成为5个协作组，在产业共兴、资源共享、乡镇结对、干部挂职、环境共保等方面，开展全方位协作。5年内，每个协作组要共建2个产业集聚平台，城区要向对口县市转移产业项目投资20亿元以上。

　　以前，从城市往农村转移项目，往往是剃头挑子一头热：农村娶了城里的“媳妇”，自然是喜形于色；而城市把“女儿”嫁到农村，则常常“心有不甘”。

　　随着农村经济发展的加快，5县市的用地指标本身入不敷出，越来越拮据。因此，城乡“联姻”增加了新的难度：除了城市方面推三阻四，农村方面也开始挑肥拣瘦。

　　为了同时解除双方的顾虑，杭州作出两条规定，一是设立统筹基金：杭州市财政每年新增10亿元，支持下属5个县市加快发展，各个城区同时设立专项基金，每年不低于3000万元，用于区县合作项目的前期筹备；二是税收分成：属于整体转移的高端产业项目，调减转出城区的体制上解基数；属于部分转移或设立分支机构的高端产业项目，地方财政收入由双方分配；产业协作基地产生的地区生产总值、全社会固定资产投资等指标，由市统计局和结对双方共商分成办法。

　　因为确立了利益连结机制，双方政府的协作积极性得到了充分发挥。他们共同搭建服务平台，不仅为企业投资积极牵线搭桥，还帮助企业开展前期筹备。一大批大项目由此快速签约，如桐庐县横村镇集镇改造、淳安县姜家镇下山移民集聚区、临安市昌化镇国内最大的坚果市场、建德市航头镇省级农业园区建设等。

　　据统计，截至目前，“区县协作”签约协作项目已经达到181个，总投资103.7922亿元，各城区的专项资金也已全部到位，总额2.79亿元。

　　从“产业协作”到“全面对接”

　　说到城乡区域统筹，许多人简单地理解为是城市对农村经济上的援助，因此设计的载体往往是局部的，以帮助农民提高收入为目标。事实上，农村发展到今天，社会结构、社会矛盾、发展重心都发生了深刻的变化。农村所面临的，是错综复杂的综合性难题，牵涉医疗卫生、文化教育、社会保障、环境保护等诸多方面，要解决这“一揽子”的深层次问题，必须从“产业协作”开始，实行上下互动、左右协同，联动推进。如果将“产业协作”作为城乡区域统筹的全部内容，显然将在目标上发生偏差。

　　例如杭州的一些山区乡镇，近年来搞了许多“点对点”的帮扶，如来料加工、务工培训、定点招工等等，农民经济收入尽管有所提高，但各类公共服务严重不足，“看病难”、“读书难”等矛盾十分突出；另一些交通便利的工业强镇，尽管公共服务有比较充足的供给，但农民居住条件持续恶化，违章建房相当普遍。问题的根源，则在集镇布局，产业集聚、人口集聚。

　　“点对点”只能谋一域，“面对面”则谋全局；“产业协作”解决的是经济发展问题，“全面对接”解决的则是整体发展问题。

　　作为杭州城乡区域统筹的重要平台和创新性载体，“区县协作”一经推出，就在城乡之间建立起全方位对接的运行机制。这一机制以产业共建为前导，以社会各个领域的联动跟进为后续，表现出了强大的生命力。在5个协作组下面，城区的街道和农村的乡镇全面结对，规划、党建、城管、教育、卫生、环保等各个部门一律纳入协作范畴。城乡之间所有的“经络”被全部打通。

　　萧山区与富阳市本是邻居，但以前“老死不相往来”。萧山的苗木产业全国首屈一指，但土地资源异常紧缺；一墙之隔的富阳，农业产业层次相对较低，土地资源却相对丰富。“区县协作”后，举办了“萧山媒体看富阳”活动，发现两地在苗木产业发展上完全可以互补。萧山很快就在富阳建起了千亩苗木基地，业主们再也无需背井离乡，四处寻找机会。

　　花木产业的对接打开了两地全面协作的缺口。萧山和富阳发现，双方还有更大的协作空间。特别是在旅游资源开发上，大家各有优势，各有定位，存在高度的互补性，于是和另一个协作城区一起，推出了“会客在萧山、休闲在上城、运动在富阳”的旅游协作方案，每季推出萧山、上城千人团游富阳大型活动。

　　这种协作，始自产业，但并不以产业或经济的发展作为最终目的。通过产业共建，建立起来的是经济社会发展的整体格局，所影响的是各个领域的改革和进步。“区县协作”领导小组组长、杭州市委副书记王金财认为，随着改革的推进，城乡区域统筹的重心，越来越从经济的发展，延展到社会管理和民生问题。

　　洋溪街道位于建德新安江边，有5个行政村，一个社区；四季青街道位于江干区的钱塘江边，原是杭州的蔬菜基地，现为主城区之一，也有5个社区，一个合作社，正好一对一成为对接单位。

　　更巧的是，洋溪街道正处在一个“撤村建居”的转型当口，下一步“村集体资产股份制改造”、“村留用地使用”等等问题如何解决，心里都没有底。而四季青街道则已全部完成了“撤村建居”工作，村集体资产股份制改造也于前些年全部结束。农民变成了市民，村民变成了股民。

　　正是“踏破铁鞋无觅处，得来全不费工夫”，对接单位在转型、转制过程中的办法及经验得失，如今都成了洋溪街道各社区和行政村的“活教材”。在这里，城市社区的管理和创新能力，对同样处在转型期的乡村，具有非同寻常的意义。洋溪街道傅副主任感慨：“撤村建居和村集体资产股份制改造，关系到每一个村民的切身利益，来不得半点儿马虎，现在有了结对的单位，好比是为我们免费请来了一个老师，我们会少走很多的弯路。”

　　从“父子”到“兄弟”

　　今年9月8日，科技部和浙江省人民政府在北京共同举办了一场推介会。令人不解的是，推介会上，余杭和临安的两个科技城联袂登场。

　　人们的不解自有道理。因为余杭区的未来科技城和临安市的青山湖科技城尽管近在咫尺，但分属两地，本应“井水不犯河水”。“区县协作”将余杭和临安连在了一起，他们开始将两地的资源和发展定位等结合在一起进行通盘考虑。尔后，双方抱团推介，既节约了大量人力、物力成本，又壮了声势，丰富了推介内容。

　　一直以来，说到城乡关系，人们总是习惯于站在城市的立场考虑问题，似乎城市和农村相互割裂，是两个独立的经济体。所谓的城乡互动，往往被简单地理解为“互通有无”的农产品进城，工业品下乡。所提出的产业“退二进三”、“梯度转移”，则明显把农村当作了城市的配角。

　　“区县协作”机制的推行，为大家提供了一个重新审视城乡关系的新视角。人们发现，城乡区域统筹不仅是农村发展的需要，更是城市发展内在的需求。双方相互依存，不可或缺。

　　其实，像余杭和临安一样，一起联手搞推介的，在“区县协作”之后已经蔚然成风。如拱墅区与桐庐县抱团在西安联合召开投资环境推介会，一致对外招商引资；萧山、上城与富阳联合组团赴台湾推广三地旅游产品；而早在北京之前，余杭与临安已在武汉举办“2011杭州城西科创产业集聚区专题推介会”，将余杭西部板块与临安青山科技城作为一个整体对外推介。

　　联合推介的背后，反映的是城乡之间关系和角色的调整。“区县协作”领导小组副组长、杭州市副市长何关新点破其中奥秘：“以前各行其是，城市和乡村各走各的路，各算各的账，现在捆绑发展，考虑得最多的，是如何整合资源，互利双赢。”一些基层干部的感受更直接、更形象，他们说，以前，城乡之间是“父子”关系，今天，变成了“兄弟”关系。

　　一些人们司空见惯的常规项目，在“区县协作”的大背景下，也被赋予了新的内涵。

　　“临安山货大卖场”是下城区和临安市的一个协作项目，面积3500平方米，即将在下城区开张营业。类似的农产品销售场所，在杭州数不胜数，但这个“大卖场”不仅规模大，而且经营管理模式与众不同。

　　下城区是浙江最大的商业区、商务区，各种国内外的商业活动极为活跃，集聚了大批商业人才，对商业模式的探索乐此不疲；而临安山清水秀，生态一流，所产农产品安全、环保，深受消费者喜爱。双方商定，以大卖场为龙头，建立一整套集品牌管理、生产基地管理、产品质量检测、追踪、仓储物流及市场分析预测、电子商务等内容的信息化系统。而在这个信息化系统的背后，则是一个从品牌运营到基地管理，从营销策划到仓储物流的人才精英团队。它的使命，除了一般的企业盈利以外，更重要的是试图形成一个以资本、品牌为核心，链接生产领域、流通领域，能带动农业产业升级、农民致富的、新型的商业模式。

　　从表面看，“大卖场”与别人大同小异，卖的都是农产品，但怎么卖农产品，却有了天壤之别。

　　下城区区委书记赵敏认为：“以前开大卖场，可能主要考虑保证城市居民的供应，今天，更注重站在统筹发展的高度，进行要素的优化配置和资源共享。”

　　据了解，上城区有100多家私募基金和风投企业，融资和投资能力巨大；江干区则为省内食品加工的重要基地，实力超群；西湖区的楼宇经济、拱墅区的文化创意产业及异军突起的滨江区、萧山区、余杭区等等。这些林林总总的服务业、加工业，都需要一个相应的实业基础为支撑，而同一个杭州经济圈的5县(市)，既是城市经济最理想的腹地，也是城市经济新一轮对外扩张中仅存的一块“洼地”。一直以来，说起统筹，人们总是习惯于以签约了几个合作项目作为衡量标准。