随着传统农业向现代农业过渡，以户为单位的小规模、低投入、粗放型的单一经营模式越来越难适应大市场、高投入、集约型、规模化、产业化经营的现代农业要求。浙江人均占有耕地仅0.52亩,不到全国人均耕地的一半。随着大量农村劳动力转移到二、三产业，我省土地承包经营权流转(以下简称土地流转)由农民自发阶段逐渐过渡到政府引导阶段，且规模和比例逐年增大，还摸索出了季节性流转、委托流转、农田托管等多种方式。经过调研，发现我省土地流转总体上发展趋势良好，但也存在一些新问题，需要引起政府高度重视。

　　1、分散的土地流转形式与农业规模化经营之间的矛盾在加剧

　　农业的规模化经营是进行土地流转的主要目的。但调查显示，我省土地流转总面积不少，到2007年底已达465.76万亩，但流转的集聚程度不高。经营面积在百亩以上的只有92万亩，50亩以下的占规模经营耕地面积的55.8%，其中20亩以下占28.7%，难以适应现代农业规模化的要求。

　　调查中，我们还发现季节性流转、短期流转占了很大一部分，德清县表明，合同期限在5年以下的占流转土地的73%。短期流转，因投资方投资风险加大，可预期收益下降，必然会降低对规模经营的主动性投入，无法推进现代农业的发展。

　　2、土地流转市场发育不足，致使土地流转推进缓慢

　　土地流转供求信息的高效与准确提供对土地流转意义重大，但目前我省土地流转市场发育不足，土地流转供求信息缺乏，分散经营的农户不可能为了出租或转让几亩土地而主动寻找需要土地的陌生大户，而大户对土地的需求数量通常比较大且要求连成片,也不可能主动与每个农户进行谈判，因此，“散户”到“大户”的土地流转途径很难有效形成。

　　虽然不少地方建立了流转中介组织，但由于缺少服务手段、调控能力和必要的经济利益激励机制，导致农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的又找不到中意的出让者。加上没有建立科学的土地流转价格形成和指导机制，同一村从事同一产业租金价格也不尽统一，无法真正反映土地的级差地租和内在价值，也影响了土地流转的推进。

　　3、现代农业经营主体数量不多、实力不强，致使土地流转缺乏内在动力

　　农业是个弱质产业，由于投资回报率以及时间、风险等原因，我省愿意投资农业的企业数量不多。经营模式主要还是以大户家庭劳力为主、少量雇工或季节性雇工的家庭经营方式。如绍兴农村85%左右的流转土地由种养大户经营，龙头企业、专业合作社等主体直接从事土地规模化经营的比例还不高。除少数项目外，土地租金增长的空间并不大，导致土地流出方与流入方在租金利益上持僵持状态，影响了土地流转的进程和规模经营的可持续发展。

　　4、农村社会保障薄弱影响了土地流转主体的积极性

　　短期内，我省城乡二元体制还难打破，在广覆盖、强力度的农村养老保险和医疗保险有效建立之前，对农户而言，土地多少还兼有社会保障的功能。因此，当土地流转的费用(租金)低于农户的预期，农户往往选择放弃土地流转，情愿自己持有土地“待价而沽”。而且，随着科技投入和政府扶持力度的加大，农业生产利润正在提高；加上受金融危机影响，非农就业形势严峻，这也影响了农民流转土地的积极性。

　　5、“非粮非农”现象给土地流转埋下隐患

　　流转过程中由于引进工商资本进行企业化运作，有的只将成片流转出来的一小部分土地用来发展高效农业，大部分土地搞起了＂休闲观光农业＂或“农家乐”，这种“非粮非农”的变相开发现象给土地流转埋下了不容忽视的隐患。一旦经营不善，将严重损害农民利益，导致流出土地的农户成为进城无工可打，返乡无田可种的“新流民”。

　　为贯彻落实十七届三中全会精神，现就促进我省土地流转良性发展提出以下几点建议。

　　1、因地制宜制定土地流转规划，积极推进适度流转

　　全省各级领导要正视市与市、县和县、镇和镇、村和村之间的差别，切忌为流转而流转，一定要因地制宜地制定适合本地区的流转规划。尤其在操作时，切实考虑当地土地流转的实况、趋势以及需要，进行充分地可行性论证，按照既要积极推进又要有所约束的原则，对农业承包地、林地、农户宅基地、农村集体非农建设用地进行统筹规划。规划要与发展当地优势特色产业、城乡一体化和新农村建设要求相结合，重点考虑当地农村劳动力转移比例、农业生产区域特色、农业经营主体实力和农民社会保障等因素，使之符合各地发展需求和规律。

　　2、创建土地流转市场，健全土地流转机制

　　加快建立土地流转服务组织。建议在每个市建立农村产权交易所，在县(市、区)成立农村产权交易(转让)服务中心，在乡镇和中心村两级建立土地流转服务站，承担土地承包经营权流转、林地承包经营权流转、农户宅基地流转、农村集体非农建设用地流转、农民房产和集体房产买卖、农村中小企业股权转让、村庄整理和土地整理折地指标转让等，统筹发布土地流转供求信息。土地流转服务组织要切实做好农地确权、登记、颁证工作，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利；制定规范的土地流转程序，包括流转申请、登记、备案；提供规范的土地流转合同格式文本，实行流转合同登记备案制度，原来流转程序不够规范的，要补办相关手续，确保土地流转规范有序。

　　建立科学的土地流转价格形成和指导机制。政府要保持土地流转价格的稳定，形成统一规范的土地使用权价格机制，制定包括土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格，为土地流转双方的公平交易提供科学依据。各地要从实际出发，出台流转协议指导价。平湖市以每亩500斤(粳)稻谷价格进行折合，并考虑与CPI指数同期上涨的做法有其值得借鉴的意义。

　　完善土地流转的纠纷调处机制，妥善处置土地流转中的矛盾，及时调处土地流转纠纷，保护土地流转双方的合法权益。

　　建立规模经营主体准入制度。对申请转入土地的规模经营主体进行审核，优先考虑懂技术、会经营、有资金的规模经营主体受让土地。

　　3、加大扶持力度，培育规模经营主体

　　各级政府要加大对农业的扶持力度，建议设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金等，奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营，大力培育以新型农民专业合作社和家庭农场为主的规模经营主体，促进家庭经营向规模化集约经营方向转变，促进有限土地资源向有规模经营能力、有更高土地产出率和市场竞争力的现代农业经营主体集中，努力形成农民专业合作社+规模化家庭经营的新型农业生产经营体制。

　　积极探索信贷支农的新办法，把规模经营作为信贷支农的重点，适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设，鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司，并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。进一步加大对返乡回流农民发展规模化家庭农业的支持力度，尤其要对签订10年以上流转合同，发展粮食规模经营的专业大户、农民专业合作社和农民企业采取特殊的持续的政策倾斜。

　　4、探索土地流转的保障机制，解除流转农户的后顾之忧

　　农民的社会保障在全国范围都是个弱项，我省也不例外。建议在强有力的农村社会保障制度建立之前，对土地长期、全部流转出的农户实行优先保障。身处城市规划区内的，提前纳入城镇社会保障体系，包括解决好其居住转移、身份转换与就业转移的问题。其余的则给予“失地人员”待遇，做好登记，将其纳入城镇失业人员范围统一管理，颁发“再就业优惠证”，凭证享受与城镇下岗失业人员同等的税费减免、申请办理下岗失业人员小额担保贷款等再就业优惠政策。对在城镇有稳定职业和固定住所的农民，建议开展以农民土地承包权置换城镇社会保障的试点。

　　5、加强监督管理，严防借土地流转为名改变农用地性质

　　建议加大土地流转监督执法力度，严防土地流转的“非粮非农”倾向蔓延。要坚持最严格的耕地保护制度，在确保我省1500万亩耕地红线的基础上，适度放宽流转土地的农业用途范围，对土地规模经营主体因生产所需建造简易仓库、晒场、大棚、温室等用地，应视作农业生产用地，而对流转土地发展大规模“休闲观光农业”和“农家乐”的要在总量上进行严格控制，并须报省政府特批。农经、国土等职能部门要加强监管，严防借土地流转改变土地用途的事件发生，对擅自改变土地农用性质的违法行为要依法进行打击和制裁。