全国唯一“市管社区”地方性法规！龙港又有新动作

　　位于温州鳌江之畔的龙港，曾因农民自费造城名扬海内外，被誉为“中国第一座农民城”。

　　2019年8月，这个镇获批直接升格为县级市，成为全国首个“镇改市”。

　　撤镇设县级市进入第四个年头，昨天，又一件和龙港有关的大事发生——7月28日，《龙港市社区治理条例》获浙江省十四届人大常委会第四次会议全票批准。

　　这也是全国唯一一部规范“市管社区”地方性法规，将于今年9月25日起施行。这天正是龙港市挂牌成立四周年的“生日”。

　　一

　　龙港这个城市很有代表性。

　　改革开放后，我国一批特色鲜明的特大镇逐渐形成，它们虽然是“镇”，却常常拥有着“县级”的人口总量和“市级”的经济体量，形成了独特的“特大镇现象”。龙港就是其中之一。

　　2014年底，龙港被列为全国首批国家新型城镇化综合试点，为推进特大镇有序设市，探索路径、模式，破解我国特大镇“小马拉大车”困局。

　　2019年8月，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。

　　龙港这个城市也非常特别。

　　近几十年，中国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”。以往乡镇体制改革或是采取乡改镇、镇改街道的路径，或是采用“强镇扩权”“乡财县管”等体制模式。

　　而龙港选择了一条不同的道路——从建制镇直接升格为县级市。其背后更深的含义在于，打开了“新型设市”的改革通道，为一批特大镇、经济发达镇建立现代城市架构、转型发展探路。

　　龙港的社会治理架构很有意思。

　　龙港不设乡镇街道，实行新型“市-社区”二级基层治理模式，由市直管社区。也就是说，在这里，社区党组织书记可以直接到市委书记办公室汇报工作。

　　但全市有上百个社区，所以龙港尝试通过政府职能向社会转移，让人员与权力从单一的政府机构下沉到社区与基层，最终促进了龙港各个社区的自治能力，加速政府转型、瘦身、提效，打造县域“多元共治”的龙港模式。

　　今日中国，新型城镇化是现代化的重要引擎。龙港的一系列探索，不仅是为了自身更好发展，更是要为全国探索建立一套精简高效创新的新型设市模式，激活一批特大镇、经济发达镇转型发展的巨大潜力。

　　二

　　说回这次出台的《条例》。

　　制定《条例》，是为了解决现实问题。

　　前面说过，龙港没有乡镇街道。撤镇设市后，龙港根据部门的职能业务“精兵简政”。比如龙港经济发展局对应经济口的8个局，社会事业局则由和民生相关的9个部门合并组建。

　　龙港辖区面积183平方公里，常住人口46万，但全市仅设6个党委机构、9个政府部门、1个群团部门，机构数量和人员编制差不多是同类县（市、区）的40%，形成了独有的“大部制、扁平化、低成本、高效率”模式。

　　怎么个高效法？龙港大部分个人事务都能在家门口办理，现在还在探索“流动政务客厅”下基层模式，计划每周开展一次，让行政审批变得像点外卖一样。像公交卡、房产登记、身份证这种高频事项，可以做到“预约即办、现场办结、送证上门”。

　　当然，扁平化伴随的法律问题也很明显。龙港面临的问题，恰恰是因为没有乡镇。

　　现行法大多按照省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级行政管理体制配置行政职能，并没有考虑像龙港这样没有乡镇级别的情况。

　　这导致了一些工作事项责任主体的不明确。有的工作事项已经事实性地由社区、社会组织在承接，但社区、社会组织并不是责任主体，最终责任还是由市政府来背。

　　乡镇层级职能由谁来承接？社区治理如何运行？这些都需要在法律层面加以界定。

　　浙江一向都坚持重大改革于法有据，尤其重视新兴领域、改革突破方面的立法。2021年11月，浙江省人大常委会审议通过关于促进和保障龙港市新型城镇化综合改革工作的决定，明确了龙港取消乡镇后法定职责承接的基本框架——“上提下放”。

　　行政管理职责“上提”，由龙港市人民政府及其有关部门行使；部分服务性、事务性事项“下放”，通过委托、购买社会服务等方式交由社区自治组织、其他社会组织具体承担。

　　三

　　省里出台的决定定好了框架。更具体的问题，需要市级层面落实落细。

　　此次通过的《条例》围绕一个重点：市管社区，怎么管？

　　龙港经过不断实践，探索构建了“党建统领、市管社区、贯通网格、组团服务、整体智治”的基层治理新模式。

　　其中比较突出的做法有：市领导和部门与社区责任捆绑，实现“挂钩服务”；465名机关干部“不坐机关坐社区”落实下沉服务，让基层矛盾就地解决；按照“社区有需要、政府可转移、社会力量可承接”原则，建立社区自治组织、企业、乡贤、志愿者等社会力量的“多元共治”。这些都在《条例》中有所体现。

　　市管社区，市是关键。《条例》进一步推动了“市管”的主导作用，要求温州市政府要出台相关政策和考核办法支持龙岗社区治理改革；龙港市政府要加强对社区的政策支持、人员配备和经费保障，还要建立健全部门直接联系服务社区的工作机制。

　　社区承担哪些工作事项？《条例》要求“拉清单”。龙港市政府要拟定三张清单，分别是：社区自治组织依法承担的工作事项清单，社区自治组织依法协助政府的工作事项清单和龙港市政府，以及有关部门委托社区自治组织办理的事项清单。清单以外的工作事项，不得交由社区承担。

　　《条例》通过后，龙港社区工作者都挺高兴的，因为事关他们的福利。比如其中就明确，要加强对对社区工作者的教育培训，配备合理的人员数量。有关单位、国有企业可以安排一定数量的工作岗位面向优秀专职社区工作者公开招聘。

　　中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部赖先进教授这么评价条例：“这进一步明确了撤镇建市后，‘市管社区’法定职责的承接路径方式、保障措施，为龙港深化全国新型城镇化综合改革提供了有力法治保障。”

　　相信未来的龙港，会进一步扩大扁平化改革的优势，为浙江省域现代化先行提供更多的有效经验与科学路径。