杭州市的老龄化特点、经济发展状况以及传统的养老观念，决定了杭州养老基本模式在现阶段乃至今后一段较长时期内，仍然要坚持“以居家养老为主，机构养老为辅，社区服务为补充”的原则，但同时也要解放思想，积极创新，重点突破，加快发展。当前，为发展与杭州城市地位和经济社会发展水平相适应的养老事业，应首先突破政策和体制等要素制约，以加快发展养老机构为突破口，着力在转变社会养老观念、完善机构养老服务体系、丰富机构养老模式等方面下大工夫，培育和发展养老事业，满足居民日益增长的社会化养老需求。

　　我市自上世纪80年代末开始进入老龄化社会，比全国平均水平提前11年。截至2009年末，全市60岁以上户籍人口为113.2万人， 80岁及以上高龄人口有17.19万人，老龄化程度高于全省平均16%的水平，接近预测的全国2020年水平，在国内城市排名居前。预计到2030年，我市老年人口将达到236.37万人，年均增长率3.36%，届时老年人口比重将高达26.16%，老龄化、高龄化趋势更加突出。

　　不错的养老“成绩单”

　　成绩一：政策发力

　　2004年起，我市构建起了以养老保障、医疗服务、生活照料、文化教育、权益维护为主要内容的居家养老服务网络。2005年以来，连续出台了《关于完善社会力量举办的社区托老机构管理工作的意见》、《杭州市社区服务业发展资金管理暂行办法》、《杭州市“十一五”老龄事业发展规划》、《关于进一步加强养老服务工作的若干意见》、《关于推进居家养老服务工作的若干意见》以及《关于加快推进养老机构建设的意见》等。

　　成绩二：社保向好

　　建立了面向城镇居民的杭州市基本医疗保险制度、面向农村居民的新型农村合作医疗制度、面向少年儿童的少儿医疗保险制度；建立了城镇职工基本养老保险制度。制定和实施了征地农转非人员“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。实施了《杭州市城乡居民社会养老保险实施意见》。

　　成绩三：投入加大

　　2006年至2008年，累计投入养老服务机构建设及其他专项补助5800多万元。2005年起，每年安排社区服务业专项资金1000万元，2009年又将社区服务业专项资金提高到1500万元。还投入资金1亿元进行市福利中心的第二、三期建设；对市第二福利院投入资金4000万元；市财政还筹措其他资金5000万元用于总投资2.5亿元的市第三福利院的建设。

　　成绩四：持续发展

　　机构养老得到较快发展。截至去年底，全市有各类养老机构207所。9个区、县(市)养老服务指导中心已经挂牌，117个乡镇(街道)已建立养老服务中心。城镇“三无”老人和农村“五保”老人的集中供养率分别达到99.35%和93.23%。社会力量也积极参与机构养老事业，还有不少企业和个人也准备参与养老事业。政府主导的居家养老服务社会化试点工作全面开展。社区普遍建立了居家养老服务机构、场所和服务队伍。

　　机构养老：“扣分”项目

　　问题一：“民办”较弱

　　我市养老机构的数量、床位数发展相对滞后，特别是民办养老机构发展较为迟缓，有的县还没有开办，且大多以小型为主，普遍采用“公建民营”的方式租用、改建政府原有场地，土地资源难以取得，持续亏损现象较为普遍。

　　问题二：供应“跛脚”

　　目前，我市城市中心区域各类养老机构的床位已基本饱和，市福利中心床位2006年就已住满，尚有1400多人排队预约。但与城市中心区“一床难求”的情况相反，部分郊县养老机构床位利用率较低，资源浪费。滨江区目前已投入建设资金1200万元建成床位215张，近三年平均入住率只有31%左右。

　　问题三：后劲乏力

　　由于土地、房地产等要素制约，养老机构床位建设、运营成本普遍较高，公办、民办养老机构发展均缺乏后劲。民办养老机构还因政策优惠得不到落实，现阶段持续亏损现象较为普遍，后续发展更加乏力。另外，民办养老机构因养老服务和收费标准的市内、市外没有差别，也难以专门针对本市老年人提供更优质的服务。

　　问题四：严重“缺人”

　　现有养老护理人员大都为外地劳动力和本市已退休人员，普遍文化程度不高，大都没有经过系统的专业化培训。管理人员有的是下岗职工，有的是其他行业转过来的，普遍存在整体年龄偏大、专业知识储备不足、不易接受最新的护理理念、护理技能不够过硬等问题。特别是乡镇敬老院，普遍缺乏专业管理人员，文化程度偏低，年龄偏大，护理人员以临时招聘为主，未经过专业培训，边做边学。专业人员严重短缺。

　　总结陈词：我市养老机构发展之所以存在上述问题，主要是因为对养老社会化的主体、政府的责任、养老社会化与市场化之间的关系界定等问题，都还存在不少误区，政府还没能从养老福利机构经办人的具体角色中解脱出来。主要靠政府一家主办养老福利事业，即使政府花了很大的精力和财力兴办养老机构，但还是“僧多粥少”，远远无法满足社会养老需求。社会办养老机构，因机构被定位为非营利性组织、财政投入不足、优惠政策落实不到位、市场竞争客观上的不公平等原因，民间资本缺乏参与的积极性，发展不快。同时，由于相关的法律法规不健全，养老机构承办者和护理人员缺乏法制保障，承办者不得不承受老年人可能在机构中因意外造成的致伤、致死等后果，护理人员甚至还有可能遭到老年人或家属的人身伤害。因收入和社会地位较低，年轻人特别是城镇年轻人不愿意进入养老机构就业，是造成目前养老服务人员严重不足的主要原因。居民对社会化养老的接受程度也不高，相当数量的老年人怕丢面子和被人耻笑，不愿去养老机构养老，这在农村尤甚，客观上造成部分郊县养老机构床位利用率低、床位空置。

　　政协14条：促发展保民生

　　建议一：主推养老社会化。政府要跳出包揽养老事业的路子，承担养老事业的公共服务和市场监管职能，成为发展社会养老事业的组织者、引导者、服务者、监督者。对城市“三无”、农村“五保”等特殊群体的养老，政府要提供公共服务；对可以社会化、市场化的养老产业，政府要主动退出，交由市场承担。政府要围绕产业化的思路出台养老政策。比如突破现有的养老机构办理体制，降低养老产业准入门槛，明确区分养老机构“民办非企业法人”与“工商登记类法人”，允许社会资金开办工商登记的营利性养老机构，并给予必要的扶持；逐步建立起制度化的财政拨款机制，纳入政府财政预算；加大财政对各类养老事业的投入，并逐年递增，以政府率先示范吸引社会各方参与，引领养老事业发展等。

　　建议二：建立考核激励制度。把养老事业特别是机构养老事业纳入各级政府的考核指标体系。吸引广大社会力量参与社会养老事业，消除群众的疑虑和误区，让更多的老人接受和参与社会化养老。

　　建议三：完善社会保障制度。探索建立独立的老年护理保险制度。可考虑由商业保险公司针对杭州的收入水平、老年人的疾病和护理特点，推出商业性的老年护理保险产品。政府对这类保险业务给予税收上的优惠，在市场准入、业务开办等方面给予必要的便利和扶持。

　　建议四：制定发展计划。结合杭州的经济社会现状，从养老产业化的高度，以适度普惠为目标，制定杭州养老事业总体发展规划，并纳入杭州市国民经济和社会发展“十二五”规划。建议参照北京市制定的“9064(即90%家庭养老、6%居家养老、4%机构养老)”和上海市制定的“9073(即90%家庭养老、7%居家养老、3%机构养老)”养老目标，确立杭州市“十二五”时期养老事业的发展目标。

　　建议五：纳入城市规划。把养老设施列为与幼儿园、中小学等社区配套设施同等重要的内容，规定新建小区设立养老机构或设施配套的；老小区视不同情况，有条件的可考虑把配套的幼儿园、中小学或闲置的社区用房部分或整体改扩建成居家养老服务中心或其他养老服务设施。

　　建议六：建立多重机构养老体系。救助型养老机构，主要解决一些有特殊需求的老年人群，如农村“五保”、城市“三无”人员、失去生活自理能力、需要长期照料的老人和特殊贡献者等的基本养老问题。采取政府买单、“集中供养”的方式，必要时还可通过政府向私人机构购买服务。福利型养老机构，主要是为那些既不是救助型养老机构的服务对象，也无力支付市场型养老机构服务的普通老年群体特别是75岁以上的老年人提供养老服务。可以采取个人、社会和政府三方承担的方式进行。市场型养老机构，主要满足有较高支付能力群体的养老需求，服务主要由个人或者家庭向市场进行购买。

　　建议七：机构养老专业化。将现有的各类养老机构依照功能和医疗介入程度，划分为一般照顾性养老机构、中级护理照顾型养老机构、技术护理照顾型养老机构、老年康复医院和老年护理医院、临终关怀医院等。每个机构依据服务范围和标准，分别收养不同身体条件和服务需要的老年人。

　　建议八：建立养老“准入”。根据个体老年人的养老需求评估情况，实施养老机构的准入制度。根据分类评估情况，对老年人实施不同的福利政策。90岁以上的老年人，侧重考虑年龄因素；80岁以上的老年人，侧重考虑身体因素；70岁以上的老年人，侧重考虑经济因素。

　　建议九：加大扶持力度。可考虑进一步提高新建床位补贴和租金补助标准，初始阶段的营利性的养老机构也可考虑享受这一补贴。支持社会办养老服务机构开展社会化老年医疗卫生服务和老年病护理服务，符合条件的，可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。

　　建议十：尝试“集团化”。鼓励市社会福利中心等一批品牌好、效益好、服务好的公办养老机构，尝试走“集团化”道路，比如联营或兼并、特许经营、连锁经营等。加快发展民办公助型和公有民办型养老机构。制定鼓励民间资本投资养老机构的政策措施，允许兴办营利性的民办养老机构，初期可适当给予一定的财政补贴和税收优惠。

　　建议十一：推动立法。积极推动关于养老机构的地方性立法，提高立法位阶。建立和实施养老机构的认证、年检制度，监督养老机构落实行业标准；推行养老机构工作人员定期培训、持证上岗制度；加强对养老机构尤其是市场型的养老机构的行政监督检查。

　　建议十二：“放水养鱼”。加快落实公办养老机构登记管理制度，赋予乡镇(街道)办养老院法人地位。建立适应市场体制的运行机制，加快国有养老福利机构内部的管理改革。引导公办养老机构从单纯的供养办院模式向供养、医疗、教育、娱乐、康复和服务经营一体化模式转变，实现“以院养院”。

　　建议十三：“菜单”服务。以建设社区老年活动中心为契机，组建社区老年娱乐活动中心、配餐中心、洗浴中心和日托中心等服务中心，提供菜单式的服务，全面开展社区为老服务，协助老年人继续在社区内生活，在尽可能长的时间内替代养老机构的照料作用。

　　建议十四：多管齐下。一是发展“以房养老”。城市可以采取比如倒按揭、售房入院、售后回租、换房、租房入院、大房换小房、合居、家内售房、合资买房、投房、以房换养、招租、典房等形式。农村可以推行老年人以宅基地、承包地等生产资料置换。二是营造基地养老。采取“城乡联动”方式，在地价低、环境好、交通便利的郊区县(市)，营建大规模的养老基地，将城市中的那些具有一定消费能力和消遣时间，而且有愿望追求自我生活方式的老年人自愿移入居住。三是鼓励农村发展家庭旅馆式养老，既可以解决一部分城市老年人候鸟式、休闲式养老的需求，也可提高当地农民的收入。