关于我省大气污染防治情况的调研报告
浙江省人大环境与资源保护委员会
根据省人大常委会2015年监督计划，省人大常委会采取统一部署、上下配合的方式，在全省范围内开展大气污染防治专项审议。省人大常委会专门成立审议工作小组，制定了实施方案。在听取省环保厅等11个部门情况汇报的基础上，6月1日至5日，由常委会副主任带队，常委会委员、秘办会议成员和部分省人大代表参加的6个调研组，赴杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、金华6市进行调研。调研组采取听取汇报、现场调查、随机抽查、与基层代表群众座谈交流等形式，深入了解情况。同时委托其他5个设区的市人大常委会开展专项审议并上报调研报告。现将调研情况报告如下。
一、主要做法和成效
“十二五”以来，省政府及有关部门高度重视大气污染防治工作，将防治大气污染作为改善民生的当务之急，作为转方式、调结构的关键举措和推动生态文明建设的重大任务。积极贯彻执行大气污染防治法律法规，先后组织实施清洁空气行动、大气复合污染防治专项行动和大气污染防治行动计划，大气污染防治工作取得积极进展，大气环境质量有所提高。2014年，全省设区的市细颗粒物(PM2.5)年均浓度为53μg/m3，同比下降13.1%，空气质量优良天数比例提高7.1个百分点。
(一)大力推进大气污染综合治理。完成全部68台省统调燃煤火电机组脱硝改造、409台燃煤热电机组脱硫改造(其中50%完成脱硝改造)、4家钢铁企业烧结机脱硫、60条2000吨/日以上水泥熟料生产线脱硝等任务，实施454个烟粉尘治理提标改造项目、599台20蒸吨以上燃煤锅炉粉尘治理和676个挥发性有机污染物(VOCs)治理工程，在国内率先实施浙能嘉兴电厂8号机组等15台燃煤机组超低排放改造。建成机动车环保检测站107个，各类检测线825条；各地出台“黄标车”淘汰经济补偿政策和区域限行方案，全省共淘汰“黄标车”和“老旧车”38.15万辆；全面供应国Ⅳ标准车用柴油，杭嘉湖地区率先供应国Ⅴ标准汽油。建立建筑施工现场“六个100%”扬尘防治机制，完成近1.25亿平方米城市建筑工地扬尘防控任务；实施城市道路机械化清扫，城市主干路以上机械化清扫率达97%；制定餐饮油烟管理暂行办法，要求县以上城市全面建立餐饮油烟废气长效监管机制。推进秸秆还田和能源化、饲料化利用，2014年全省秸秆利用率达85.5%，开展秸秆禁烧执法巡查，秸秆焚烧火点同比下降50%；推广测土配方施肥和使用有机肥，积极控制农业氨污染。制定矿山粉尘防治管理暂行办法和技术规范，推进绿色矿山创建，累计建成绿色矿山311家，建成率52.7%。
(二)有序开展能源与产业结构调整。层层分解控煤任务，新上耗煤项目实施煤炭等量减量置换，2014年全省煤炭消费同比下降3.4%；鼓励发展核电、水电、光伏发电等新能源、可再生能源，清洁能源电力装机占电力总装机容量的38.2%，建成天然气管道3000多公里，天然气消费同比增长23.4%。加强督查督办，2014年淘汰燃煤小锅炉3353台，2015年上半年又淘汰4901台，同时，积极推进“煤改气”和工业园区集中供热等能源替代。加大钢铁、水泥、平板玻璃、印染等落后和过剩产能淘汰，涉及20多个行业3500多家企业；集中开展重污染高耗能行业和“低小散”块状行业整治，整治提升铅蓄电池、电镀、制革、印染、造纸、化工等6大行业5740家落后企业，淘汰和整治100多个“低小散”块状行业2万多家企业(作坊)；积极推动杭钢半山基地等城区重污染企业关停搬迁。
(三)不断完善大气污染防治机制。成立省大气污染防治工作领导小组，明确责任分工，建立专项、分年度的实施方案，将大气污染防治纳入各级生态建设考核体系，杭州、绍兴等地还成立了“治气”的专门机构。设立省级大气污染防治专项资金，支持“黄标车”和“老旧车”淘汰、省部属燃煤电厂脱硝改造和大气复合污染监测网络建设等工作，2014年省市县三级财政投入大气污染防治相关工作资金88亿元，社会投入462亿元。开展城市区域灰霾天气防控、杭甬大气颗粒物源解析等课题研究，制订生物制药、纺织染整、化学合成等行业地方排放标准，燃煤机组烟气超低排放等关键技术取得突破。与上海、江苏、安徽和国家有关部委成立长三角区域大气污染防治协作小组，开展区域大气污染防治联动协作，有效保障了重大活动期间大气环境安全。
(四)逐步加强大气污染监督管理。组建环境空气预报预警中心，加快大气复合污染立体监测网络建设，制定大气重污染应急预案、应急行动方案和重污染响应工作办法，杭州、宁波等地有效启动重污染天气预警。实行省市县“三级联查”机制，专项执法检查大气污染违法行为，2014年办理环境投诉6232件，立案查处环境违法企业749家次；强化重点监控企业日常执法监管，立案查处环境违法案件9916件，行政罚款4.73亿元。省环保部门会同公检法部门建立打击环境违法犯罪协作机制，强化案件线索通报和调查取证的衔接，2014年破获污染环境犯罪案件950起，刑事拘留1805人，分别是去年的5.1倍和4.6倍。
二、存在的主要问题
从调研情况来看，我省大气环境形势依然十分严峻，污染物排放总量大，传统煤烟型污染尚未得到有效控制，以PM2.5为特征的区域性复合型大气环境问题日益突出。这既有我省经济发展方式集约度仍然不高、产业结构和能源结构不尽合理的原因，也有一些地方政府对大气污染防治不够重视、大气污染防控能力不强、大气环境法制、体制和机制建设还不健全的原因。主要体现在：
一是大气污染负荷较高。2014年，全省二氧化硫、氮氧化物排放量分别为57.40万吨、68.79万吨，约占全国排放总量的29%、3.2%。PM2.5、PM10年均浓度分别为53μg/m3、78μg/m3，超出空气质量二级标准51%、11%，全省分别只有1个和3个设区市达标。二氧化氮年均浓度和臭氧日均浓度也分别只有4个和6个设区市达标。我省煤炭消耗量高达141亿吨，机动车保有量约1000万辆，同时施工的城乡建筑工地达28亿平方米，VOCs排放企业点多面广，船舶、非道路移动机械污染尚未列入监管范围，大气污染防治任务还很艰巨。
二是结构性污染问题突出。我省一次能源消费中煤炭占比一半以上，且随着工业化、城镇化继续快速发展，煤炭仍将是主要的能源。我省又是分散式燃煤锅炉使用大省，共有燃煤锅炉约4万台，约占全国在用锅炉总量的10%，其消耗的煤炭占燃煤总量的20%以上，产生的大气污染占燃煤污染的70%以上。替代能源天然气、电的配套管网、加气站、充电桩等基础设施建设滞后。产业布局不尽合理，火电、钢铁、石化、水泥等企业布局集中，且大多靠近城市主城区，严重污染城市环境。此外，尽管我省产业转型升级正在加快推进，一些地方还存在不少重污染高耗能行业和“低小散”企业，大气污染物排放量大面广、成分复杂，治理难度很大。
三是污染防治措施不完善。部门间的协同配合不够紧密，去年燃煤小锅炉边淘汰边新增了625台；区域联防联控机制还没有真正建立，相邻城市大气重污染天气变化呈现明显的同步性。污染整治以行政手段推动为主，资源要素价格差别化等市场化调节手段运用不足，经济激励政策有待加强。燃煤小锅炉淘汰、“黄标车”淘汰、有机废气治理等方面法律依据不足，大气污染物标准体系不够完善，影响了工作推进力度；大气复合污染基础研究不够，适合实际需要的先进治理技术研发推广力度不大，也制约了大气污染防治工作的深入开展。
四是执法监管落实难到位。大气污染调查、取证、查处不及时问题比较突出，环保部门接到的举报案件中大气污染类占比过半，但真正查处的比例很小。同时，环境司法制度不健全，量刑难、执行难等问题突出。有的企业法律意识淡薄，偷排偷放时有发生，检查达标、不检查不达标，白天达标、晚上不达标，“治污成本高、违法成本低”的问题一定程度上存在。此外，尚未建立有效的公众参与机制，社会监督作用未能很好发挥。
三、几点建议
当前，大气污染已成为我省进一步发展所亟需解决的紧迫问题，也是广大群众翘首以盼的民心工程。结合调研中各方反映的情况，对进一步深化大气污染防治工作提出以下建议。
(一)提高认识，全面确立改善空气质量的目标。省政府及有关部门要把改善环境空气质量列入重要议事日程，加强组织领导，强化部门统筹协调，加大资金投入，着力改善环境空气质量，兑现对全省人民的庄重承诺。要以“十三五”规划编制为抓手，全面确立以改善环境空气质量为核心的目标体系，强化大气环境质量约束倒逼机制，把污染防治的成效与人民群众的切身感受联系起来。要切实落实各级政府保护当地大气环境的主体责任，强化督查、考核、追责机制，尽快建立大气主要污染物超标区域限批制度，以更高标准、更严措施改善环境空气质量。
(二)突出重点，全力削减大气污染物排放强度。一是全面推进燃煤清洁化改造。实施低硫、低灰分配煤工程，全面推广煤炭清洁化和高效利用，积极推进大火电机组清洁化排放改造，大力削减燃煤污染物排放量。二是精细化治理挥发性有机物。全面调查VOCs排放企业，建立VOCs排放清单，在化工、涂装、合成革等重点行业开展多污染物精细化、长效化治理，在炼化、医化、纺织等产业集中区开展VOCs整治，并逐步向全省全行业推广。三是进一步强化机动车污染防治。逐步扩大“黄标车”城镇限行区域和时段，加强道路现场执法和遥感检测，同时，调整“黄标车”淘汰补贴管理办法，解决公务用“黄标车”更新的实际困难，引导用车单位和个人主动淘汰。加快加气站、充电桩、港口岸电等基础设施建设，试点推广烷基化高标准油品，以集装箱货运车辆、长途客运车辆和城市公交、公务车辆为重点，积极推广使用清洁能源车。启动船舶大气污染治理和非道路移动机械污染防治。四是有效防控建筑施工扬尘。保障经费来源，研究将扬尘防控经费纳入工程造价固定成本。加强施工源头和过程防控，大力推广应用预拌砂浆、工程预制件和管线非开挖技术等先进工艺，明确城乡结合部、料石堆场、拆迁工程等扬尘防治薄弱环节的责任主体和监管主体。
(三)调控并重，加快推进能源和产业结构调整。一是加快推广使用清洁能源。积极开发利用清洁能源和可再生能源，全面编制实施集中供热规划，加快推进甬台温、金丽温等天然气管道及配套管网、工业园区热电联产项目建设，因地制宜推进全省工业企业“煤改电”、“煤改气”、“煤改汽”。加强终端供气定价指导监督，改革工业用气价格，出台“煤改气”优惠供气措施，提高企业用气积极性。二是坚决淘汰分散燃煤小锅炉。全面调查摸底，建立健全全省燃煤小锅炉数据库，实行台账管理，严控新增20蒸吨以下燃煤小锅炉。实施10蒸吨以上燃煤锅炉节能技术改造和烟气提标改造，推广应用高效节能环保锅炉。多方落实替代能源资源，加强对基层的检查督促和技术指导，坚决淘汰10蒸吨以下燃煤小锅炉，防止重新启用。三是继续深化重污染行业整治。优化调整城市建成区规划布局和产业结构，逐步关停搬迁城区重污染企业。推行大气污染重点行业强制性清洁生产审核，全面实施清洁生产技术改造。以行业整治、区块整治为重点，坚决淘汰“低小散”落后企业。
(四)积极创新，着力健全大气污染防治体制机制。一是落实区域联防联控。以明年杭州举办重大国际活动为契机，细化长三角区域大气污染联防联控工作，在节能减排、污染排放、产业准入等方面责任共担、标准对接、措施协同、联防联治，促进区域经济社会与环境一体化发展。完善区域空气质量联合监测和预报，建立大气污染源、空气质量监测、气象信息区域共享的信息化应用平台。二是完善环境经济政策。研究建立城市环境空气质量生态补偿机制，调动各地大气污染治理的积极性。推行重污染高耗能企业分类综合评价制度，实施差别化水、电等资源要素配置价格，倒逼产业转型升级。三是强化科技创新支撑。积极开展区域大气复合污染源解析及控制对策研究，加强重点行业多污染物协同控制技术研发，大力推进大气污染防治先进实用技术应用示范，积极推行“第三方”治理。建立覆盖全行业的大气污染源信息分布图和清单数据库，制定不同季节重点污染物治理方案，精准开展大气污染防治。四是加快法规标准修订。制订完善科学合理、符合实际的地方大气标准体系，特别是分行业的挥发性有机物排放标准、质量标准、方法标准，并配套建立企业有机溶剂使用及排放控制登记制度。加快省大气污染防治条例的修订进程和设区市人大立法权的落地，对10蒸吨以下燃煤小锅炉和“黄标车”淘汰、重污染燃料“禁燃区”划分、挥发性有机物和扬尘征收排污费等作出明确规定，以法律手段保障我省大气污染防治工作深入开展。
(五)严格执法，切实提高大气污染防治监管能力。一是优化监测预警体系。适当增加环境空气自动监测布点密度，完善监测项目种类，提高监测智能化水平，客观反映大气环境质量。进一步优化重污染天气预警条件、响应措施和工作流程，指导企业完善应急减排操作方案，严格落实重污染天气应急措施。二是加大违法打击力度。深入贯彻实施新环保法，探索建立环保、安全等部门的综合执法机制，以“低小散”企业为重点，严肃查处违法行为。进一步加强环境实时监测监管，严惩偷排偷放、数据作假等违法行为，在大型建设工地、大型餐饮油烟净化装置安装监控设备。探索环境污染防治设施差别化用电政策，降低企业经营成本，督促正常使用治污设施。三是强化环境司法保障。统一环保和公检法等部门环境违法查处的法律标准，加强行政执法与刑事司法信息共享平台建设，做好“两法”的有机衔接。整合环境司法力量，建立环境刑事司法集中管辖制度，提高办案质量和效率。全面推广非诉行政案件“裁执”分离，建立政府主导、多部门参与的联动执行机制。四是积极动员社会参与。加强信息公开，加大宣传力度，引导公众树立“保护环境、人人有责”的观念，积极参与环保行动，形成文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，营造“同呼吸、共奋斗”的社会氛围。推动环境民事、行政公益诉讼实践，完善检察机关、民间环保组织等作为公益诉讼主体的实施办法，全面保护公民环境权。
以上报告，请予审议。
浙江省人大常委会办公厅2015年7月27日印
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