岱山双剑涂渔光互补发电项目一期。拍友 姚峰 摄
近日，浙江发布的《海域立体分层宗海界定技术规范》（以下简称《技术规范》）正式实施。这是该领域全国首个省级地方标准。
被称作“陆域小省”的浙江，是一个海洋大省，海域面积26万平方公里，可排进全国前五。标准及相关政策“组合拳”的实施，将推动浙江海域“使用面积”大大增加，甚至可能比现在“翻几倍”，极大提升海域资源配置的效率和效益，迈出国土空间治理现代化又一大步。
这是怎么做到的？
浙江发布的《海域立体分层宗海界定技术规范》是该领域全国首个省级地方标准。受访单位供图
大海也很“挤”
舟山大长涂山岛，有一片70多公顷的特别海域：海面上是一排排光伏板，这里是舟山市首个大型滩涂清洁发电的新能源场站，已投入发电；海面下，是一个面积与之几乎“重合”的开放式养殖场，正在建设中，建成后将养螺和鱼。
类似的空间“叠用”在陆地上已较为常见，但在海上却是新鲜事儿。两个月前，自然资源部下发通知，部署探索推进海域立体分层设权工作。海域立体分层设权，可简单理解为就是让海域空间“叠用”。
“海洋大省也得精打细算，要像管财政资金一样管海域资源。”省自然资源厅海域海岛处处长童明荣告诉记者，尤其是近年来，浙江“风光渔”立体用海需求呈爆发式增长，海塘安澜千亿工程等民生实事项目也是发展迅速，不同项目交叉用海、重叠用海问题开始显现，海域空间资源变得紧张。
但在传统管理模式中，海域空间是平面的。比如一片海域的使用权批给一家养殖公司，尽管只用了水体部分，但水面上的空间、海床乃至海床下的底土，也往往会被“默认”为同一家企业使用。若有一个海底电缆管道项目也需使用这片海域，尽管跟养殖“不搭界”，但会引发使用权之争。
与此同时，海域的很多部位其实是被闲置的。比如记者在浙东一知名养殖基地看到，一大片海域主要用以网箱养殖，只用了水体部分，海床、底土等海域其他部位没有被充分利用。
一边是海域空间不够用、易引发矛盾纠纷，一边是还有空间被闲置——这成为一个全国性难题。
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次提出“探索海域使用权立体分层设权”。2021年，这项工作由被纳入国家要素市场化配置综合改革试点，愈发得到重视。
而浙江，也早早开始了探索。
位于浙江玉环的潮间带全渔光互补生态光伏电站，这也是一个渔业养殖一体化同步实施的生态光伏电站。图自潮新闻客户端
让海域“立体化”
探索的关键，在于让海域空间“立体起来”。
“立体化首先得分层。”牵头编制《技术规范》的省海洋科学院正高级工程师王鹏拿出一张宗海立面示意图介绍道。我国的《海域管理法》规定有“水面、水体、海床和底土”四层空间界限，但到底水体是啥、海床有多少却没有明确规定，“怎么分层很棘手。比如有的海床上经年累月会淤积，海床空间有增加，相应的水体空间会减少，该怎么算？过几年，淤泥被清除后，又该怎么算？”
2021年下半年起，在省自然资源厅指导下，省海洋科学院组建专门团队，用了近一年时间调查全省海域空间使用情况及各方使用需求，逐渐明确了海域使用权立体分层设权“怎么分层”“怎么论证”“怎么审批”“怎么监管”等关键环节。2022年4月，省自然资源厅印发推进海域使用权立体分层设权的通知，开始系统推进工作落地；同年11月，技术文件《浙江省海域使用权立体分层设权宗海界定技术规范（试行）》印发，为沿海各地相关项目报批提供依据。技术规范通过一年的实践验证并不断完善，最终形成浙江省地方标准于2023年12月12日正式发布、2024年1月12日开始实施。
这被视作浙江建设海洋强省又一项基础性工作。浙江有了海域立体化管理的抓手。
渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海……《技术规范》用列举的方式，对七大类目前常见的用海类型做了明确界定。比如，明确人工鱼礁的用海空间层为海床，立体分层范围为现状海床高程至人工鱼礁礁体上缘高程；明确海上光伏的用海空间层为水面，立体分层范围为海平面至光伏板上缘高程。这使得基层在具体推进中可对照实施。
海域分层示意图。受访单位供图
浙江的立体分层设权相关政策和标准，还明确了海域立体分层三大原则：一是“该管则管”，对桩基式光伏等当下“热门”项目，提出控制性指标和推荐性指标。比如建议光伏板下缘距离滩涂面的高度不小于4米。这样就把使用空间相对固化下来，不至于无边无际地拓展。
二是“以用定界”。比如针对什么才是“水面”，除了“水面指海水表面及其上方一定高度的立体空间”这种原则性定义，也明确了海上光伏、港池、航道、海上娱乐活动等项目的用海空间层为“水面”。审批、管理等工作就有了参照。
针对实施中还有使用主体“跨层”这一大问题，如航道用海的主体是船，但船有一部分淹没于水体，那是不是侵入了水体的权限？第三个原则“必要附占”，明确了用海工程由于物理属性所占据的其他空间以及定期维护需使用的空间，即“附占空间”，可不进行立体分层设权。
这些原则，既解决了既有用海难题，更让尚未列入的、未来新的用海项目可以“依样画葫芦”，保持了足够的发展空间。
记者发现，《技术规范》还给多种使用场景绘制了立体分层范围图示，以省内先行探索的一些典型案例做了详细的操作示范。“这就使得《技术规范》更具可复制推广性。”王鹏说，这段时间以来，已有多个沿海省市前来浙江“取经”。
2023年11月20日，自然资源部在京举行例行新闻发布会，发布了《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》。这项工作开始在国内全面推开。
《技术规范》中的渔光互补项目宗海立面示意图。
海洋开发精细化
“海域立体分层设权后，使用面积相当于增加了一倍。”华润电力岱山双剑涂渔光互补光伏发电项目现场管理人员齐化倜向记者展示两本新拿到的用海不动产证。一本是69.93公顷的电力工业用海，另一本是75.56公顷的开放式养殖用海。
光伏+养殖，是目前各地探索海域立体化开发使用常见的组合之一。“海域资源分布具有明显的立体特征，水面、水体、海床、底土均分布着不同资源。”童明荣介绍，今后浙江的一些海域在理想状态下，水面上，可以开发电力工业用海、旅游娱乐用海、路桥用海等项目；水体部分可以搞渔业养殖；海床上，可以建设电缆管道、人工鱼礁等工程；底土层，则可以做海底隧道。
“这相当于海域面积‘增加’了多倍，也意味着国有资产‘增长’了多倍。”尽管不同海域资源、区位、项目各有差异，不一定会有四个空间层同时开发，但对浙江26万平方公里海域面积而言，哪怕多一层，就相当于多了两个浙江陆域面积，潜力之大可以想像。
浙江海域开发进入了一个“精细化时代”。
“海洋大省”浙江，如今进入海域精细化开发新阶段。图为渔山岛灯塔。视觉中国
据悉，目前我省以立体分层设权在推的项目涉及海域1700公顷，除了“光伏+养殖”，还有“海塘+观海挑台”、“光伏+温排水”、“海底电缆管道+码头”等多种模式。
台州三门县诞生了我省首宗海域使用权分层登记发证。当地在三门核电一期温排水确权范围内，经“二次开发”，又投入了一个124.92公顷的光伏项目，投产后预计年发电量1.6亿千瓦时。
“这是三门打造新能源电子港城，同时是海域开发管理的‘新天地’。”三门县自然资源和规划局相关负责人付斌说，相比“平面化”管理，立体化、精细化的管理复杂程度大大提升，但借助数字化改革打下的良好基础，例如通过省域空间治理数字化平台进行管理，也提升了当地海域治理现代化水平。
同一片大海和天空，有了更丰富“内涵”。
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