截至2007年年底，宁波市所有的城市社区居委会完成了直选，成为全国首个城市社区全部实现直选的城市。

　　专家认为，宁波的城市社区直选制度不但促进了城市基层民主的扩大，而且创新了社区管理模式，规范了城市社区选举程序，对全国有良好的借鉴作用。

　　2008年1月22日上午10时，浙江宁波，冷雨霏霏。

　　41岁的宁波市江东区百丈街道划船社区主任景华芬组织好义务献血赶回社区时，几名社区居民已在办公室等着她了。在听完居民的反映后，景华芬决定跟随71岁的居民史久撰到他家看看，现场处理史与邻居防盗门纠纷。景华芬对也在等她的市民政局干部表示歉意：“居民们选我当这个社区主任，我不能让他们失望。”

　　景华芬自我定位为群众自治组织聘用的社工。去年7月，景华芬通过社区直选，当选为划船社区主任。在此之前，她是社区党委副书记，但并不是本社区居民。

　　至2007年底，宁波市所有的城市社区居委会完成了直选。全市235个城市社区73万余名登记选民共选出社区居委会成员2266名，平均参选率达到92.6%。至此，宁波已成为全国首个城市社区全部实现直选的城市。

　　推动并组织实施直选的宁波市民政局副局长许义平认为：“宁波城市社区直选的成功取决于选聘分离的制度设计，从而将社区自治的民主空间打开了。”

　　5年的实践，“选聘分离、社工职业化”，被称为宁波城市社区直选的“宁波模式”。

　　民政部基层政权和社区建设司副司长王金华表示，宁波的城市社区全部实现直选，为国家修订《城市居委会组织法》提供了很好的实践依据。选举问题专家、中国与世界研究所所长李凡认为，宁波的城市社区直选制度不但促进了城市基层民主的扩大，而且创新了社区管理模式，规范了城市社区选举程序，对全国有良好的借鉴作用。

　　2007年7月1日，是全国文明社区——宁波划船社区直选日。作为社区主任的候选人，景华芬与社区另一名候选人共同竞争主任职位。社区所设的一名副主任职位也有两位居民竞选，另5名居委会委员从7名候选人中产生。

　　划船社区共有74个居民小组，都推荐景华芬为主任候选人，这让景华芬十分感动。到划船社区工作两年多的景华芬凭着朴实、热心、干练的作风很快赢得了居民的信任。

　　正式选举前，每名候选人面对居民代表、辖区单位代表作“施政演讲”。景华芬的承诺是：居民素质有新提高，居民生活有新变样，社区环境有新改善，社会治安进一步好转，居民养老养残有新的突破。

　　选举从上午6时30分开始， 5个小区都设有投票点，两个流动票箱上门为行动不便的残疾人、老人和病人服务。

　　社区居民的选举热情很高，上午8时30分，投票已过半。下午15时正式唱票。划船社区参加选举居民有4825人，投票率达98%。

　　景华芬的得票数为4455张，得票率为92%，名列首位，当选为社区主任。当选为副主任的是年近七旬的机关退休干部马关林，得票数为4177张。马关林在居民中德高望重，威信很高，担任了墨香缘等社区多个民间组织的负责人。

　　看到选举结果，景华芬激动地流下眼泪。许多居民走来向她表示祝贺，一位大妈拉着景华芬的手说：“我也投了你一票，以后可多为我们居民办事啊。”

　　“说实话，选举前我心里没底，现在直选全是老百姓说了算。我又高兴又感到压力很大。”景华芬说。

　　当选的居委会委员中除了4名专职委员外，另3名兼职委员都是普通居民，其中两名是退休人员，一名是物业公司普通职工。但他们热心社区工作，都有一技之长，在划船社区居民中有较高的知名度。

　　这些各行各业的精英人士被居民慧眼识中，推选到为他们服务的居委会中，是这次宁波城区社区直选的一大亮点。

　　宁波市海曙区文昌社区新当选的居委会委员中有辖区所在的小学校长、大酒店副总和煤气公司负责人，这些人与居民日常生活密切相关。

　　宁波市民政局副局长许义平认为，直选后的居委会聚集了各行业精英：官员、老板、企业高管、学校校长等等。他们本身亦可调动较多社会资源，参与社区建设与治理，从而惠及社区居民。

　　这种认识在后来的实践中得以印证。大酒店提供就业岗位，煤气公司惠民便民服务、成立的志愿者队伍与社区孤寡老人结对，学校为社区提供培训教育、文体场地。划船社区新当选的副主任马关林利用他的名望和社会资源，与背街小巷建设指挥部协调，很快在社区开了三道边门，解决了背街小巷建设中居民的行路难题。

　　在文昌社区当选居委会委员的文昌大酒店副总韩树杰说：“我们参选不拿工资，没有任何利益，只是需要居民对我们尊重、认同与爱，感谢直选为我们提供了为居民服务的舞台。”]

　　选聘分离激活民主空间

　　宁波市城市社区直选始于宁波海曙区，2003年，时任海曙区副区长的许义平推动了直选试点。

　　“以前社区选举是选聘合一，即选上的必须要工作，这样有工作的人就没有机会参选，要推行直选就必须建立直选的体制条件或制度条件，这个条件就是选聘分离。”

　　“选聘分离”是许义平在海曙区推行社区直选设计的选举制度。参与海曙区直选制度设计的民政部专家介绍，这些制度是在吸纳了大量农村基层与城市基层民主的选举经验基础上创制的，是迄今国内设计最科学的基层选举制度。

　　这个被称为独创的委员代议制+社工职业化的“宁波模式”，是指义务的自治组织(居委会)与付酬的专业社工相结合的选聘分离制。居委会委员是“义工”，不拿工资，负责社区大事的讨论、决策，并对居委会进行监督；拿工资的职业社工则负责完成社区的日常事务包括政府指定的事务。社区成员大会是社区权力机构，而社区党组织是社区的政治核心。委员代议制、职业社工制和居委会成为治理社区的三驾马车。

　　“选聘分离把社区自治的民主空间打开了，只要是自愿报名，有10人以上推荐，都可以参选居委会。”许义平说，在本社区居住半年以上的外来务工人员，不论是否有固定工作，都可以参选。候选人先期可与居民见面，并允许到选民家“拉选票”。

　　这一模式激活了民主的空间，直选活动搞得多姿多彩，有候选人举行彩车巡游，还有人张贴海报、公开演讲，到居民家拉选票。

　　在这样的制度设计下，海曙区在8个月内顺利完成了全区59个社区的居委会直选。到2007年底宁波城市社区实现100%直选。历时近5年的实践几乎一帆风顺。

　　让大多数做“义工”的居委会委员高兴的是，他们再也不用像以前的居委会干部那样跑上跑下去干日常事务，而是抓大事。不坐班的他们采取“接待日”等形式了解民情。“竞选的人不是为了生计，不是为了工作，这样才能真正实现居委会自治功能和体现居委会为居民服务的本意。”

　　按照300户居民配一名社工原则，目前宁波市城区社区社工有2900多名。宁波市政府规定，每千户居民社区的专项财政配套资金不少于每年15万元，由宁波市、区、街道办三级财政按6万∶5万∶4万的比例拨付，街道负责发放。

　　据了解，一个社工的年收入在2万至2.5万元，同时政府给所有社工解决医疗保险、养老保险。这些待遇在当地颇具吸引力，以致经常出现一个社区只要招四五名社工，却会有四五十人报名竞争的现象。

　　社工的招聘由各区政府、街道办统一操作前期甄选考核工作，各居委会参加面试并签订年度劳动合同。居委会掌握“用人权”，如果社工绩效考核不达标，可依法终止或解除其劳动合同。

　　在推行直选前，宁波市所有城市社区居委会的“三产”均上交街道，社区没有任何收入，把居委会的功能真正调整到自治性的社区组织。“居委会干部就是干干净净干事，拿工资的社工不‘参政’，权钱分离，社工走向职业化。”

　　宁波市政府的社工发展计划是，通过若干年的培育，建立一支适应现代社区管理的高素质社工队伍，使社会工作者成为一种令人羡慕的职业。把社工变成一种和教师、律师一样的职业，可以在社区间自由流动，建立一种差异性竞争、全职业化的机制。

　　许义平认为，政府通过给社区付酬，改变了传统的(政府)大包大揽的做法，实质是通过向社会购买服务的方式，把一些社会化职能转移到社会基层(社区中的社工组织)。这一转移，不但没有削弱政府的社会化职能，反而在社区平台得以实现。这是社区治理的基本走向。

　　社区居委会工作被形容为“上面千根线，下面一根针”。这是长期以来形成的自上而下的社区工作模式。在这种工作模式下，居委会干部“唯上不唯下”，无法最大限度维护和保障居民正当利益。但自从宁波市推行社区直选后，这种状况得以改变。

　　在许义平看来，政府主导社区发展主要有两种手段，一是提供社区必要的物质条件，二是通过制定各种考核量化标准，以达标的方式推进社区发展。但现实中却形成悖论：政府一方面期望通过考核达标使社区组织更好地服务群众，而结果却使社区围着政府转，社区的首要职责在于执行政府下达的任务计划，而不是自主地按社区居民的实际需求，从事社区活动。

　　从2005年起，宁波市围绕群众满意度这一唯一标准在海曙区试点重构社区发展的价值观，并逐步向全市推开以需求为导向的社区工作方法。

　　“这一方法的前提条件是政府要让渡出社区自主性的空间。改变政府向社区投入资源的决策方式，其运作方式不是发端于政府的指令而是社区需求的驱动。”

　　为此宁波市政府不再对社区工作直接评估并减少各种考核，而是委托第三方——城市调查大队到社区居民中暗访、抽查，得出居民满意度评估报告。

　　2007年10月，宁波市专门制定了社区工作准入制，规定凡对社区下达考核、评比任务的，必须经过宁波市社区建设领导小组审批。目前，宁波市各级政府和部门对社区的考核已由过去的十几项减少到两项，即“文明社区”和“民主与法治社区”。许义平表示今后将只剩下“文明社区”一项考核。

　　文昌社区党委书记兼主任戴静对此赞不绝口。“以前各种考核、普查工作铺天盖地，天天围着台账转，疲于奔命，居民还不理解。现在事务性的事让社工做，居委会就是一心一意为居民服务，让居民满意。”

　　2005年，在戴静和她的同事们一无所知的情况下，城调队公布了评估报告。文昌社区群众满意度居海曙区各社区第一。

　　“前些天，城调队又来搞评估，事先我们一点没消息，走了才知道。现在还没公布，但愿我们没有辜负居民的厚望。”戴静有点惴惴不安。文昌社区居委会9名委员中7名是义工，另两名是兼职社工。

　　这种价值理念上的重构，营造出了全新的社区工作模式。海曙区澄浪社区居住着3000多户居民，却不通公交车。面对居民的需求，居委会与公交公司沟通后，开通了公交站点。但公交公司不愿建候车亭，居委会就发动社区居民募捐，竟募捐到1万多元，建了颇有特色的候车亭，居民很是欢喜。社区主任感慨道，可能是直选让大家觉得更像社区主人，这次募捐比过去顺利多了。

　　海曙区政府一位官员评价这一事件“改变了以往政府包下来的社会性的事务，而是由社区自治组织做了，而且效果很好”。

　　当泰安社区一名工作人员看到一家三口艰难搀扶着一位老人去理发的情景后，萌发出一个想法——为何不上门为他们理发。经了解，社区里有十几个家庭有这种需求，于是社区牵头，找了一位下岗的理发师，每月定期免费上门理发。一年后，社区干部上门回访时，听到的是赞不绝口的感激之声。

　　记者调查直选后的多个社区发现，居民对居委会的评价赞扬多了，对社区建设的参与热情也比过去高。而且，居委会工作效率比以前高多了，办的实事也增多了。

　　对此，一些区政府、街道办的官员们认为，除了直选后居委会干部的责任心加强外，另一个重要原因是选聘分离后的社工职业化，大大提高了服务效率。他们认为，是社工的专业化为直选后的社区治理提供了重要的制度保障。

　　五年直选平稳和谐

　　一份官方的资料表明，宁波市在近5年的城市社区直选中，基本没有出现利益纠纷和不稳定事件，过渡得非常平稳和谐。宁波市城区社区直选的经验，得到了国内知名专家乃至国家民政部门的肯定。

　　宁波市政府官员认为，直选能顺利进行，社区居民的内在需要与良好的选举制度设计是直选的成功之道。

　　据了解，海曙区在社区直选试点前，先后请了民政部专家组成员陈伟东和基层选举专家李凡等4名国内知名专家，花了近一年时间来制定选举制度。海曙区《社区居委会直选规程》厚达51页，所有选举问题均被细化。

　　参与海曙区直选制度设计的选举专家李凡博士认为，正是这些程序严密的选举制度，使直选保证了选举公正，避免了混乱与激烈的利益纠纷，规避了直选可能引发的各种风险，同时也为直选后平稳的社区自治做了准备。

　　从实践来看，宁波社区直选采取了循序渐进的方式，有些社区居委会委员同时也是社工也拿工资。从刚刚结束的社区换届选举情况来看，约80%左右的社区支部(党委)书记和主任是一人兼，也拿工资。在许义平看来，社区党组织负责人参选居委会成员与体制不矛盾，应鼓励。这种结构比较合理，更有利于领导和协调，而且实践中群众也是认可和支持的。

　　“社区是最基层的组织，不需要搞得那么复杂，以工作顺、便于开展为宜，真正做事的无论从党委政府还是居民群众来看，目标是一致的。”许义平表示，考虑到社区工作的连续性，现在还有一些社区保留专职社工与社区干部工作的融合，但最终将达到社区自治组织与专职社工队伍的有机结合，以共同管理服务好社区。

　　随着选聘分离、大量的社会精英参与社区民主自治，新的问题也考量着社区这一最基层的群众组织。对居委会和街道来说，如何领导好这些社会精英、调动他们的积极性、为他们提供舞台，对自身的素质、修养、能力都是一个考验。同时，兼职的居委会干部要有“角色意识”，如何进一步发挥作用，尚需要实践的检验。