“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如白头（领导批条），白头不如口头（领导指示）。” 这句顺口溜传递出一种危险的信号：“红头文件”已经超越了神圣的法律！

为了节省时间，片面地追求工作效率，甚至是为了满足一己之利，一些地方政府部门对本该通过法律程序加以规范的行政管理事项，用下发“红头文件”的形式代替。

近日，浙江省瑞安市桐浦乡桐浦村村民向中国商报反映，村里使用了近30年的水源地被某陵园侵占，造成民断水，给生活造成了极大困难。

“我们没水吃了！”村民孙昌权告诉记者，村民自己动手修建的水库已近30年，一直供应着桐浦村3000多人吃水，但现在却干涸了！记者在现场发现，水库大部分已完全干涸，只有低洼处有少许存水，由于水量太少、水质差已不能供村民使用。

村民说，导致水库干涸的原因就是由瑞安市浦鱼陵园开发有限公司开发的陵园项目。在水库边上，记者发现了一个巨幅陵园广告牌：“……浦鱼陵园占地213.4亩，建成后是瑞安市规模最大、档次最高的陵园……”

据村民介绍，这个陵园项目在2004年就开工建设，当时征用村民位于炉坑山（后改名为炉峰山）土地的借口是美化瑞安市环境，将其他地方的一些旧墓迁到这里。但事实上，旧墓大多迁到了鲤鱼山、杨文广两处山，而炉坑山修建的墓地则对外进行商业销售，让村民接受不了的是，这些新建的墓地就在水库周围，而且在修建墓地时，切断了水库的水脉，导致水库没水。“别说现在没水了，就是有水我们还敢吃吗？水源周边全是墓地！”

既然是“瑞安市最大的陵园”，那么其是否有审批手续，为何在建设过程中侵占水库，导致水库干涸？瑞安市民政局一位工作人员给记者拿出关于浦鱼陵园审批的全部资料，令人奇怪的是，资料中却没有民政局的批复意见，该工作人员解释说，瑞安市政府有红头文件同意了，我们也就没意见了。

“这是典型的‘以权代法’行为。”一位律师这样评价。

陵园用地情况有无审批？瑞安市国土局一位工作人员直言，浦鱼陵园项目用地根本没有经过国土部门批准，属非法用地。

浦鱼陵园项目用地是怎么取得的？村民给记者提供的“征地协议”揭开了其中的奥秘。协议的双方分别为浦鱼陵园公司和桐浦村村委会。协议内容显示，浦鱼陵园征用后者103.9亩土地用于陵园建设，价格为8000元/亩。原来，陵园用地是通过私自与村委会签定协议取得，陵园方面避开国土部门非法“征地”。村民反映，他们不同意卖地，但村委会还是把地卖了。

按照规定，对于非法用地项目，国土部门应进行制止，但据了解，尽管村民多次反映，当地国土部门却未采取任何措施，这是为什么？在瑞安市国土局，一位工作人员指着瑞安市人民政府文件（瑞政发[2003]283号）红头文件说，“有这个在，我们怎么执法？”记者发现，该红头文件大致内容如下：同意万松山、烟墩山移坟墓地的地址选定在桐浦乡桐浦村的炉峰山山岙，规划用地500亩，第一期用地约230亩。

原来，有了这个红头文件“护驾”，浦鱼陵园项目就可以在未经民政、国土等部门的审批下开工建设。现在，断水的桐浦村村民只能从更远的桐溪买水吃，村民告诉记者，他们很担心以后的水价过高而负担不起。“好好的水库就这么被毁掉，太可惜了！”村民希望政府部门能给他们一个说法，凭什么占他们的水库？

桐浦村水库的命运，表明一些地方政府在行政管理上存在着较多的人为因素，喜好用“土规章”、红头文件来代替法律法规。只有进一步完善权力的监督机制，发挥群众的监督作用，才能遏制“红头文件”这股歪风和“红头文件情结”背后的利益冲动。

北京大学宪法与行政法中心主任姜明安教授呼吁，要有效阻止‘红头文件’滥发现象，应尽快修改《行政诉讼法》，扩大“民告官”受案范围，让老百姓能起诉政府的“红头文件”，接受司法审查。