缓解路桥土地瓶颈制约的四大对策
——台州市路桥区人民政府区长徐仁标
国土资源部有关领导调研路桥区国土执法快速反应指挥中心
路桥是台州市最小的县级行政区，陆域面积274平方公里，下辖4镇6街道。在这狭小的地域空间中，承载了70多万的人口，人口密度是全省平均的4.8倍。在台州市2.91%的地域空间里，却创造了全市14%的国民生产总值和13%的财政总收入，每平方公里创造GDP1.34亿元，位居全市第一。伴随着新型城市化和新型工业化的加速推进，路桥对土地的需求量呈急剧增长态势，但是受制于狭小的区域空间、粗放的用地方式、紧缺的用地指标，路桥土地供应的瓶颈逐步显现，人地矛盾、土地供需矛盾日益突出，土地要素供给已成为制约实现“三个率先”奋斗目标的主要因素。立足于路桥的土地资源现状，必须从根本上转变过去过分依赖土地资源消耗发展经济的模式，坚持以科学发展为指引，以土地资源节约集约利用为主方向，以挖掘存量建设用地潜力为主抓手，统筹供给、需求、利用的关系，切实转变土地利用方式，带动产业转型升级、城乡统筹发展，促使全区形成土地集约、产业集中、发展集聚的良好局面。
科学配置资源
着力优化用地格局
一是以规划引导为龙头。围绕“西拓、东扩、北连、南延、中提升”的开发格局，引导并逐步实现工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，实现市场共构、产业共兴、环境共建和社会共享。在城市开发建设中，探索区块式的连片整体开发模式，重点发展“城市综合体”、“工业综合体”，全方位满足产业、人口集聚后的多元化需求，防止城市建设“摊大饼式”的无序蔓延。在符合规划的前提下，实行土地开发强度上下限的综合调控机制，鼓励建设项目向地上、地下拓展空间，提高综合容积率、建筑密度和建筑高度，提升土地空间利用率。二是以优化效益为导向。顺应路桥制造经济向服务经济转型的发展趋势，围绕“现代汽车城”、“现代商贸城”、“国家级循环经济示范区”、“区域性金融服务体系创新示范区”等四张金名片，探索建立差别化的土地调控体系，即优先保障高产出、高效益、高端产业链项目的建设用地需求，推动产业结构优化调整，提升单位面积土地产出收益水平。加大“零增地”技改投入，鼓励老企业进行厂房改造和内部土地整理，引导容积率低的工业园区进行二次改造。加大资源整合力度，支持优势企业对劣势企业兼并重组，持之以恒开展固废拆解、小冶炼整治等活动，以土地资源环境的倒逼机制，坚决淘汰高污染、高能耗、低效益、低产出的企业，使各种生产要素得以自由高效地优化组合，从而提高产业总体效益。三是以保障大局为前提。坚持注重耕地保护和建设用地保障双赢的原则，在确保耕地及基本农田保护目标的基础上，注重从数量型向质量型、生态型并重转变。要处理好经济建设与社会建设的用地关系，存量建设用地指标要优先用于农民拆迁安置等关系民生改善的社会事业建设项目、保障性住房项目用地。加大土地收储力度，为今后的发展留好一定的发展用地空间和用地指标。
加快开发整理
着力拓展用地空间
一是从存量中“盘”地。加快批而未供、供而未用闲置土地的处置盘活，根据《路桥区进一步加快批而未供供而未用土地消化处置工作的意见》等文件精神，严格制定分类处置政策措施，落实工作职责，采取倒逼机制，确保完成年度工作目标。对批而未供项目，通过征地拆迁落实、推进项目供应、异地置换盘活等多种途径提高供地率。对供而未用项目，通过征收土地闲置费、督促开工、收回出让等方式予以盘活，对拒不开工的要坚决予以收回。二是从改造中“挖”地。加大对旧城改造力度，以“城中村”改造为载体，加快批发市场和物流配载外迁步伐，积极引入大型超市、精品商城等新型业态，重点引进现代城市商业综合体和世界500强大型超市等优势项目，精心打造特色街区。加快城市“退二进三”，通过政府收购储备、协议置换等众多方式，加快搬迁主城区的工业企业，利用腾出的土地，连片发展经济效益好、资源能耗低、环境污染少的三产项目，从而提升城市空间质态，实现城市功能由生产型向服务型转变。加强城市地下人防改造建设，大力发展人防地下商场、电影院等大型商业工程，提升土地空间利用效率。加快旧村整理步伐，在主城区涉及农民宅基地动迁的，实行集中统一的公寓式安置，建设农村居民新型社区；对零星宅基地整理的，按照农村村民住宅安置的政策予以安置，消除农村“空心化”现象。三是从海洋中“要”地。紧抓沿海大开发战略机遇，以符合生态保护和水利安全为前提，做好建设用海项目报批，进一步拓展用地空间。同时，全力抓好台州湾循环经济产业集聚区路桥分区开发，以承接金属资源再生、汽车、大石化等先进制造业东移集聚，缓解土地供求关系紧张的突出矛盾。
加强沟通协调
着力保障用地需求
一是向上争指标。把大项目作为增加切块指标数最有效的抓手，围绕“一切政策向大项目倾斜、一切资源向大项目集聚、一切力量向大项目集中”，狠抓建设项目的整合、包装、策划工作，加大与国内外大型企业的合作推进力度。二是向外促合作。一方面，加大横向沟通力度，积极联系外县市购买耕地占补平衡指标，保障路桥建设用地报批需求。另一方面，以发展总部经济为载体，加强与区位相近、优势互补的地区之间进行土地合作开发力度。加快推进企业总部大厦、浙商(回归)总部等一批基地建设，实现企业总部和环境污染少、附加值高的高端生产环节留在路桥发展，企业储备仓库、生产基地迁移至异地开发区域，解决全区土地供给不足以及分散开发带来的土地低效利用与设施供应浪费等问题。在开发方式上，可通过制订长期有效的收益分享与合作规则、选派领导干部到投资开发地挂职任职、聘请当地知名人士担任开发建设顾问等方式，为异地开发模式保驾护航。三是向内提效率。做好争取省、市预留指标的充分准备，继续整合各类资源，深化绿色通道、分类指导、专人跟踪等先进服务模式，最大限度简化程序、压缩时限，提高效率，争取以最快的速度向上报批。同时，多向上请示，加强部门协调，科学选择项目，确保申报用地计划一次成功，保障项目及时落地。
完善监督管理
着力规范用地秩序
一是完善激励约束机制。充分发挥考核的指挥棒作用，把各镇(街道)的土地利用集约情况与年度工作目标责任制考核相挂钩，明确不同地区土地集约利用管理目标、节约集约用地的技术标准、考核评估方式，如对闲置率超过一定要求的，可不安排年度农转用指标或暂停办理当地出让用地报批等相关手续；对大力盘活存量、清理闲置土地，超过考核标准的，在安排用地指标时，给予优先安排。同时，不断完善“以亩产论英雄”的长效激励机制，加大低效闲置土地的使用成本，逐步构建节约集约用地的财税调节机制。完善耕地保护责任目标考核制度，建立耕地保护激励机制，建立相应的耕地保护基金，进一步提高耕地保护的积极性和主动性。二是完善土地利用动态监测机制。将全区土地集约利用的水平划分为几个等级，运用GIS定位系统等手段，对土地利用现状和土地市场进行监测，并定期向社会公布监测情况，及时对土地集约利用水平下降的区域进行监督，对土地集约利用水平长期缺乏改进的地区予以警告。三是完善土地执法协作管理机制。落实土地执法监管共同责任机制，强化与土地违法案件查处相关部门的协作配合，实施违法用地预警、约谈、问责机制，形成保护国土资源齐抓共管的合力。建立“潜在违法行为”排查工作制度，改进完善土地执法快速反应机制，通过对违法用地的早发现、早制止，早报告、早处置，防止违法违规用地反弹。加大建设用地批后监管，建立部门互通、覆盖全程的信息化监管平台，健全闲置土地预警和处置机制，推行建设用地挂牌施工、开竣工申报、实地巡查、复核验收等制度，促进建设项目及时投产，实现土地的高效开发利用。
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