“土地管制”末路

　　中国改革开放已经进行了20多年，许多方面改革取得了很大的进步。但在土地要素这一块，地方政府仍然握有完整的权力。

　　据国土资源部统计，2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，其中招拍挂出让的土地面积只占土地出让总面积的29.2%。而浙江省2003年有偿出让土地48万亩，而通过“招、拍、挂”出让的只有7.9万亩。

　　客观而言，浙江省各级政府职能转换工作走在全国前列。即使如此，浙江各级政府仍是土地资源配置的主体。在土地稀缺的前提下，地方政府作为惟一的供地者，又用行政的方式进行掌控，也就具有对土地巨大的自由裁量权。

　　浙江省正在发生的事实表明，由于政府对农村集体土地是“征用补偿”，工业建设用地“协议出让”，造成了土地的严重浪费，加剧了诸多生产要素的低效使用，更是推动经济高速粗放增长的根源。

　　土地是不可再生的资源，也是最基本的生产要素。行政性土地管制，不仅不能解决浙江土地紧缺问题，反而会使得现状进一步恶化。今天的浙江经济仍然保持着14%的增长率，但由于政府垄断了土地供应，加上政绩驱动刺激，就意味着土地的粗放使用。如此发展下去，终有一天浙江省会“无地可用”——那一天，将是浙江“发展的极限”。

　　对基层政府而言，保护耕地的收益很少，而成本却是三个——财政减收，GDP增速下降，就业率降低。但GDP增速、财政收入、社会稳定等正是评价官员政绩的主要指标。成本与收益不成比例，基层领导肯定选择“批地招商”。因此有识者指出，土地问题的根源不在土地本身，而在经济市场化和政治集权化的冲突。

　　记者在温州、义乌市等地的采访，还发现一个耐人寻味的现象：很多民营企业高层里都有前政府官员的影子，很多行业协会的领导都是由现任政府官员担任。一位企业家告诉记者，在温州，县乡政府部门中，干部或明或暗入股、参股企业乃属司空见惯之事。而公共权力作为官员掌握的资源，难免成为权钱交易的筹码。

　　著名经济学家吴敬琏曾于2004年两次到浙江调查，他也注意到了这个现象。他在和记者交谈时感叹，“浙江的民营企业家变了”，与20世纪80年代的实干不同，他们更多地注重与政府“处好”关系。对此，他深为忧虑。

　　温州市经济学会会长、温州大学城市学院教授马津龙指出：“政府垄断土地不仅没有缓解稀缺，反而造成了土地资源的低效使用。要改变这种现状，有赖于土地所有权问题的彻底解决。”

　　如此看来，在现存体制下，土地垂直管理、上收土地审批权，可能暂时遏制土地滥用，但是并非保护耕地的根本之策。“所谓实行最严格的耕地保护制度，其实就是实行最严格的政府审批制度，强化了土地管理部门的自由裁量权。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海指出。

　　只要政绩评价体系不改变，地方政府就会有很多办法规避“最严格的土地审批制度”。风声过后，开发区热潮必然卷土重来。可如果高度集中的政治体制不改革，改变政绩评价体制又谈何容易。

　　健全的土地市场是最好的规划师，也是实现土地集约利用的惟一出路。如果每一块土地都有主人，如果每一块土地都能通过市场形成价格，那么就不会有土地浪费，也不会有土地的闲置，亦有助于经济增长方式的转变。

　　土地政策走在十字路口，是让市场机制充分发挥作用，还是继续加强行政管制，这是事关中国命运和未来的选择。