溯源：发展基层民主需协调两委矛盾

　　在基层，两委关系不协调、村务财务透明度不高、村干部乱作为不作为，这三大现象是产生矛盾纠纷、引发百姓不满以致发生群体性事件的导火索。

　　典章和村务大事民决，无疑从源头上减少了产生和激化矛盾的可能。

　　在采访时记者发现，无论是新昌，还是仙居，县委负责人都特别强调制度的“可操作性”。

　　因此，无论是典章还是村务大事民决，都简便易行、可操作性极强。用蔡立君的话说就是：“目的就是管用。”

　　然而，随之而来的问题是，许多村干部长期生活在农村，受文化程度，工作能力的影响，村干部能力素质还存在差距。而且，“党员干部队伍制度存在问题、年龄老化、观念落后、后继乏力。”林杰说。

　　与此同时，梁永源发现，人口少、外出人口多的村并不适合典章的推行，“反而多了许多程序，更麻烦。适用性和必要性都不大”。

　　还有一个问题，“如果有违反制度的村干部，处理时有一定难度，因为典章缺乏权威性”。梁永源说。

　　追溯源头，作为农村基层民主法治建设核心内容的村民自治，始于1988年。是年，《村民委员会组织法》试行。

　　1998年，《村民委员会组织法》试行10年后正式颁布实施，村民自治正式步入法制轨道。

　　一般认为，村民自治有三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，来提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为。在转型时期，没有来自村民的监督，乡村组织的行为就可能恶性发展。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，做好村民自治，首先要创造一个好的发展环境做好基础工作：产权改革要到位，现在农村公权力含金量太大；其次，乡村社会应该多元化，单一的自然经济对发展民主不利。

　　他表示，专家强调的“选举程序的公正性”非常重要。而且要对参与村委会选举的候选人鼓励竞争，要有竞争才行。

　　多年来，村级各类组织权责不明晰、关系未理顺，始终是困扰农村基层组织工作的大问题，也是导致两委班子关系不协调的重要因素。

　　“两委关系不协调，是村民自治最大的障碍。”党国英说。

　　村支书或村主任个人权力过大、村两委权力“一边倒”的现象在村民自治中十分普遍。

　　据统计，新昌全县早先的400多个村，村两委关系比较协调的仅三四成。仙居县722个行政村中，有将近20%的村两委关系不协调，有10%左右的村矛盾十分尖锐。

　　以前村民有问题反应给村里后，通常是村长、书记各自答复、互不通气。无形中造成两委矛盾，有的甚至老死不相往来。

　　因此，村民自治所面临的一个重要问题便是，村级党组织与村民委员会的关系问题。现行法制虽有规定，但二者之间权限缺乏明确而具体的划分。

　　专家认为，造成村级党组织与村民委员会关系问题的原因，大体有三方面。一是传统的基层党组织领导管理体制的影响；二是现行的相关法律制度对二者职能、权限的划分不明确、不规范；三是农村干部由于个人素质的原因不能正确处理二者之间的权限关系。

　　典章的新颖之处就在于，明确了村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，村委会是在党支部领导下的由村民选举产生的群众性自治组织。

　　从根本上解决了“谁大谁小”的问题，从而理顺了两委关系，也克服了党组织工作的被动性。

　　与新昌县相同，仙居县委也规定：村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。凡涉及村内经济、社会发展等重大问题，从决策议题的提出、决策过程的组织到决策通过后的实施，都要在村党组织的领导下进行。

　　“我们特别强调党支部决策的领导作用，加大党员在村民代表中的比例。”黄璋说，因此仙居县委探索出这样的机制：村党组织领导的村民自治运行机制。

　　仙居县还对村党组织换届选举实行“公推直选”：通过群众信任度测评、党员评议推荐等途径，择优确定候选人，提交党员大会选举产生村党组织领导班子成员，以确立和保障党组织的核心领导地位。