用“全市新年经济第一会”，或“出台‘真金白银’21条”来形容，可能都不足以彰显此次会议之重要。

　　1月4日举行的温州市新动能培育和传统产业改造提升现场推进会，是温州市委市政府对全市产业政策调整的一次重要“分水岭”。

　　会议下发的《培育引进新兴产业改造提升传统产业加快壮大温州发展新动能的实施意见(试行)》(以下简称“新动能培育‘21条’”)，内容包括文件正文21条，《附则》8条以及一份《执行责任分工表》。

　　根据《附则》，新动能培育“21条”自2018年1月3日印发之日起试行，试行期暂定三年。原有的各类产业政策，除科技创新、企业上市、人才、招商4个“十条”政策外，原则上均停止执行。

　　力度之大可见一斑。

　　为何此次市委市政府要出台该文件？温州要发展的“新动能”是什么？该政策与以往的产业政策有哪些区别？如何让新动能培育“21条”为企业带来实实在在的利益？

　　本期《政三角》关注温州新动能培育“21条”。

　　温州亟待实现新旧动能的接续转换

　　市委市政府出台新动能培育“21条”主要有两方面背景。从大的背景来说，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，是党的十九大作出的一个重大判断。去年底举行的中央经济工作会议，进一步对高质量发展的内涵、路径和举措作了部署，总的思路是坚持以供给侧结构性改革为主线，加快培育发展新动能，促进经济结构优化升级，并切实体现到发展目标、重点任务、重大举措的制定和落实之中。去年1月20日，国务院下发《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》(国办发〔2017〕4号)，加快培育壮大新动能、改造提升传统动能是促进经济结构转型和实体经济升级的重要途径，也是推进供给侧结构性改革的重要着力点。温州制定新动能培育政策，是按照中央要求，在党委政府具体工作中落实高质量发展理念的一个具体行动。

　　出台这个文件也与温州当前的发展实际密切相关。对温州来说，经济结构的调整相比其他一些地区更加迫在眉睫，企业和社会对于如何利用好创新、采取什么路径抓提升促转型、如何集聚创新资源，方向感不足、经验不足、实践不足。因此，当前的温州特别需要培养新动能，特别需要通过新动能的培育，实现新旧动能的接续转换。10年前温州就提出了转型升级，但目前这个过程还没有很好完成。客观上要求政府从制度供给的角度积极改革和引导，加快建立生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制，推动实现新旧动能的接续转换、温州经济的高质量发展。

　　这是一个引导性的政策

　　细看整个文件，是由三个部分组成，一是政策正文，二是附则，三是用于配合政策执行的责任分工表。政策正文包括强化全社会创新活动、积极培育新兴产业、鼓励传统制造企业改造提升、做大做强重点产业平台、推动形成多元化的创新投资促进机制、加快建设新动能人才队伍、高度重视新动能招商选资等7个方面21条。

　　新动能培育“21条”围绕中央对新动能“既来自于新兴产业的成长壮大，也来自于传统产业改造升级；覆盖一二三产业，不仅包括第三产业中的物联网、云计算，也包括工业中的智能制造、定制化生产等高端制造”的内涵指导。

　　据了解，政策起草的核心思想是“引导”“引路”，因而在斟酌每一个条款适用对象、项目选择、奖励方式选择时，都把“符合新动能形成的基本规律”“新动能在温州形成”“确保兑现”三个标准作为重要衡量，追求精准发力，推动效率变革。

　　整个政策的内在逻辑是：温州要什么？温州转型需要什么样的企业？需要什么样的动能？需要企业做什么事？

　　这是一个引导性的政策。换句话说，温州并不是靠这一个政策来解决温州转型升级、产业发展的所有问题，而是作为政府的一种鲜明的态度，主动作为、引导转型。

　　文件起草历时5个多月，修改15稿

　　从酝酿到最终出炉，《培育引进新兴产业改造提升传统产业加快壮大温州发展新动能的实施意见(试行)》历经5个多月。在整个起草过程当中，市委市政府主要领导对新动能政策的起草工作非常重视，曾多次召开会议专门听取文件起草情况的汇报，逐条逐字推敲政策文稿，对于政策的奖励幅度、对象给出了有力的指导，并要求作为统筹全市产业政策的龙头来起草。

　　政策起草工作由市政府研究室牵头，市委组织部(人才办)、市发改委、市经信委、市科技局、市财政局、市商务局、市金融办、市招商局等8个职能部门全程参与起草，得到了他们的大力支持。

　　文件自第一稿形成，前后讨论修改15稿，三轮较大范围在县(市、区)、功能区及20多个经济部门间征求意见，起草组及参与起草的部门与财政部门配合，进行了细致的资金测算工作。

　　“21条”包含温州现行产业政策最高“含金量”

　　过去温州对产业发展也出台过很多扶持政策，这次的新动能培育“21条”区别体现在哪里？据了解，温州现行产业政策70%~80%的“含金量”都在这个文件里。过去出政策都是各条线出政策，这次有10多个部门参与政策的制定、认定、执行。5个多月时间，政策的制定过程也是统一参与部门的思想、培训干部的过程，需要反复推敲到底什么样的政策真正有用，确保政策能够出到点子上。

　　以往温州也出台过很多政策，有的可能一个部门就有多个政策，政策的力度不可谓不大，但这么多政策如何让企业把它们全部搞清楚？

　　而且有关调查发现，企业反映两个问题：一是企业感觉温州没政策，因为他们对已有的政策不掌握、不清楚，二是温州的政策不兑现。没有兑现的原因包括不知道找谁去兑现、兑现过程很长等。症结在于，有些政策出台后没有考虑操作环节的内容，这导致了政策本身看似很好，但离落地有差距。

　　而这次新动能培育“21条”的制定过程中，第一步就是要各部门去梳理自己现有的政策，其次是对于新政策的奖励如何兑现，在执行责任分工表当中，作了非常明确的规定。同时，附则中也规定：这次“21条”政策适用对象，是指注册地和财政收入在温州市范围内的企业，除另有约定外均以独立法人计。房地产、贸易型企业(项目)均不享受本政策全部条款。

　　传统产业不算新动能，这是个误解

　　新动能培育“21条”的目标是为温州培育新动能，那么到底什么是新动能？这是很多人关心的问题。

　　这里容易出现一个误区：新动能就属于新兴产业。而事实上，实施意见当中并没有区分什么是新兴产业，什么是传统产业。政策奖励方面，也没有对新旧产业区别对待。

　　自行车产业过去是传统产业，但共享单车的兴起，这个产业又获得了新生，得到了新一轮的发展。报喜鸟过去做的是传统服装产业，但智能制造工厂就是新动能。

　　由此看来，新动能来自于新兴产业，也来自于传统产业的提升，一二三产业、传统产业、新兴产业都有可能爆发新动能，新动能不等于说只发展新兴产业。重点在于它是否属于新动能，能否对这个产业起到拉动作用。

　　鼓励企业加大研发投入

　　仅市区一年奖励金额或超1亿元

　　整个文件正文一共21条，可以说每一条都是字斟句酌，用意深远，也非常值得期待。

　　例如，第一条“鼓励加大研发投入”——优化企业研发费用加计扣除流程，开展企业研发项目鉴定服务。对企业的R&D投入，按照税务部门认定的上年度允许加计扣除研发费用的10%，给予不超过300万元的补贴。

　　该政策是面向所有温州企业的研发后补助政策，受惠面很广。国家原本对企业的研发就有税前列支加计扣除的优惠，而这次温州在这个基础上，可以再给予最高不超过300万元的奖励。

　　2016年，全市研发费用加计扣除总额约50亿元，市区约16亿元。按照10%的跟补测算，仅市区的企业今年奖励预计可能超一个亿。而这么做的目的就是为了鼓励企业加大研发投入，自主创新。

　　鼓励创新载体向平台集聚

　　在文件的“做强做大产业平台”部分规定，“市财政每年统筹安排1000万元资金，专项重点支持温州高新区(浙南科技城)、浙南产业集聚区、瓯江口产业集聚区、温州市大学科技园、生命健康小镇等平台(以下简称‘五大平台’)争创省级及以上各类创新载体。”

　　同时还鼓励创新型项目向这“五大平台”集聚——“中国500强”“中国民营企业500强”“中国制造业500强”“中国服务业500强”及境内外上市企业直接投资的新技术、新产业、新业态、新模式项目和区域性、功能性总部机构入驻“五大平台”的，给予“一事一议”综合扶持政策。

　　为什么要鼓励这些创新型项目向“五大平台”集聚？这主要是因为温州的创新型项目是少的，不是多的。如果创新型项目都分散了，就无法形成集聚效应，而平台往往是最先诞生新动能的地方。

　　另外一个原因是，温州当前的“国千”、“省千”人才主要集中在高校和医院，这一点跟杭州不一样，杭州主要在企业。实施意见当中也在引导人才往企业集中，这也是为了要加大人才对产业发展的助力。

　　而和其他人才政策比较一下就会发现，新动能培育“21条”的侧重点在于，某个产业需要某类人才，如果你符合标准，那么新动能培育“21条”就有相应的奖励政策，你到企业来就能享受。

　　三大产业领域是构建未来温州产业机构重点方向

　　新动能培育“21条”虽然并没有区分新兴产业、传统产业，但在奖励对象的方面还是有侧重。

　　文件内容多处提到了“三大产业领域”，它包括战略性新兴产业、传统产业高端化和高成长型生产性服务业，它们是作为构建未来温州产业结构的重点方向。

　　同时，文件当中也提出，要突出引进和布局新一代信息技术、生物医药、文化创意、清洁能源、智能装备、新能源汽车、新材料、海洋新兴产业、激光和光电等战略性新兴产业；重点支持温州十大重点传统制造业利用移动互联网、物联网、人工智能、大数据、云计算等支撑改造提升和催生产业迭代式创新；着力培育创新能力强、投入强度高、人才密集、具有裂变式发展和爆发式增长特征的软件和信息服务、科技服务、设计服务、检验检测、人力资本服务、现代供应链等生产性服务业。

　　传统制造业企业转型的四个路径

　　温州是一个传统制造业大市，有着为数众多的服装、鞋革等传统制造企业。那么这些企业如何转型升级，才符合新动能培育“21条”关于新动能的要求？

　　文件中对传统制造企业专门写了四条，分别是两化深度融合、企业境内外并购、制造企业服务化、企业提档升级，这就是传统制造企业高端化的四个路径。

　　与新一代的信息技术结合是传统制造企业转型升级的一个方向。而境内外并购，省内在台州、绍兴，都有成功的案例。有句话说，企业不一定是做大的，也可以是买大的。

　　生产性服务业对温州来说，非常紧缺。工业设计、研发服务、检验检测、软件产业等，没有这些企业，很多产业就无法培育起来。这里有个成功的案例：山东的红领集团，也是做服装的，但这个企业赚钱不是靠卖衣服，而是靠卖系统。它开发了一条服装智能制造的系统，就可以在这个行业卖服务、卖解决方案，这就变成了一个生产性服务业企业。

　　红领集团开发的系统不仅仅为企业自身服务，同时也为行业的其他企业服务，这就能支撑这个行业的发展。这是传统制造业企业转型升级的很好路径。

　　政策兑现有制度保障享受奖励就高不就低

　　好政策如何落地并及时兑现，是很多企业关注的问题，它直接关系政策实施的真实效用以及政府的公信力。

　　这次新动能培育“21条”在制度设计层面就做了极为细致的考量，而且非常具有操作性。《附则》当中明确提出政策执行中“谁主管谁负责”原则，由责任单位来发布申报指南和按照层级受理审核。在《执行责任分工表》当中罗列了50项奖励相关的50项工作内容，并给出了对应的责任单位和责任类型，除了极少数需要评审外，其他都是遵循“你达到、即奖励”原则。

　　企业只要达到新动能培育“21条”的某一条的奖励条件，每个年度可以随时申请奖励、及时兑付。考虑到不少奖补是在年底数据归集后才能申报，为与财政预算编制节奏合拍，明确每年10月以后申报的奖补项目安排在次年1~3月兑付。

　　在实际操作过程中，如果有些企业或者项目可以享受多个奖励政策，则按照“就高不就低”的原则。一个项目可以补差额，但不能重复奖励。

　　为避免分头操作可能带来的重复奖补问题，明确由财政部门在资金拨付前负责把关。为使把关能够实现，附则也提出由市大数据管理中心开发配合政策实施的OA填报系统，方便各部门填报和查重。