居民自治

　　走出“囚徒困境”

　　“每个人都希望推行垃圾分类，但每个人却都避开分类投放责任而选择混合投放，这就导致了垃圾治理落入源头不分类和全量焚烧填埋处理的现状。”在不少业内人士口中，这是垃圾分类始终难以走出的魔咒，追求个人利益最大化直接导致了“囚徒困境”。

　　2018年底，江干区南肖埠社区南一小区再次向垃圾宣战：全面改造小区垃圾房，设计非接触式垃圾桶拉环，在垃圾房旁装上洗手台；组建起一支70人的“绿邻聚落部”志愿者团队，坚持每天上下午各巡查一小时，“扫楼”入户，宣传警示。在不到一年时间里，小区居民垃圾分类投放率达95%，准确率达80%，比江干区60%的准确率高出不少。

　　这已经不是南肖埠社区第一次发动垃圾分类。2010年，社区开展垃圾分类“小手拉大手”活动，2011年，“小红花大行动”在这里开展了一整年。“当时我们在每幢楼里都放了垃圾桶，靠着社工一家家监督，每天去楼道里检查垃圾。”社区书记梁旭珍说，这些尝试却都没能长久，“那时候基本只依靠社区的力量，社区干部不时还要帮居民进行垃圾二次分拣，该由居民承担的责任划分不清，社区人手又不足，只能不了了之。”

　　这一次能持续吗？

　　梁旭珍把目光投向了蒋彩庭，她是江干区第一个由普通居民选出的社区主任，“绿邻聚落部”正是由她带头组建的。这支以退休党员为主体的志愿者队伍，既激发了居民自治的积极性，又能保证充足的人手。“他们不再帮居民二次分拣，分得好有积分，而一旦发现问题，志愿者就会反复上门入户告知住户。慢慢地，居民们被志愿者一次次上门劝说所打动，并意识到垃圾分类是自己的分内事。”蒋彩庭说。

　　在城市基层治理中，居民可以分为四种类型：“破坏者”“搭便车者”“利益相关者”“积极行动者”。有专家表示，不少社区垃圾分类以失败而告终，根本原因在于“积极行动者”的缺席。

　　显然，在南肖埠社区，蒋彩庭带领的“绿邻聚落部”成了推进垃圾分类的“积极行动者”。

　　“垃圾分类难就难在，这不是一项大多数人做到就能成功的事。一个餐厨垃圾桶里，如果有一个人往里扔了其他垃圾，整桶垃圾就无法作为餐厨垃圾处理。”杭州市城市管理局市容监管中心主任张平认为，光有这些“积极行动者”还不够，对于那些“破坏者”也应该通过有效的自治机制进行约束。

　　“这两年小区的租客越来越多，长则一年、短则两三个月就换一个租客，垃圾分类的意识好不容易培养起来又要重新来过。”怎么办？梁旭珍利用掌握在社区手里的法宝——停车资格，以撬动这些原本管不到的人群。“我们想了个办法，如果租客屡屡出现乱扔垃圾的行为，那我们就会找到房东取消这户的停车资格，这样租客的垃圾分类教育引导责任就落到房东头上了。”她说。

　　市场运作

　　破解资金难题

　　“李师傅，你来啦!”一大早，余杭区毓秀小区的王阿姨就把“虎哥”李师傅迎进了家。“总共15公斤，12块钱，你核对一下。”王阿姨随手拿起手机，打开一看，12元“环保金”已经到账。

　　一键接单，上门称重，每回收1公斤干垃圾换得0.8元“环保金”，居民可在便利店用“环保金”购买各色商品。去年以来，余杭的“虎哥回收”模式被视作杭州城市垃圾治理市场化的标杆之一。

　　市场化，是许多发达国家求解垃圾分类的重要途径。由城市市政部门组织向企业招标进行城市垃圾的分类投放、收集、运输、处理等作业是典型做法。近年来，在我国鼓励环卫市场化的背景下，众多企业与资本相继涌入。

　　余杭区分管垃圾分类工作的副区长王艳勤介绍，去年他们以政府购买服务的形式，与“虎哥回收”签订合同，在完成指标考核的前提下，按照每户每天1.25元的价格支付给虎哥公司，由其上门收取居民家庭产生的干垃圾。

　　余杭在干垃圾上采用市场化模式，而萧山区开发的“生活垃圾智能监管系统”同样也是来自第三方企业。在萧山金辰之光小区花园的一座数字化服务亭里，一块显示屏上，每家每天垃圾投放是否准确、数量有多少等信息正通过该系统实时显示。

　　物业负责人告诉记者，小区聘请的第三方服务企业针对易腐垃圾每户发放小绿桶，独立编号、智能识别、精准计量，并在单元楼出入口安装收集柜放置小绿桶，由工作人员回收易腐垃圾并定时清洗维护，供居民再次使用，“每户一个桶，每天都要派专人回收垃圾，清洗垃圾桶，加上居民垃圾的积分兑换，成本自然低不了。”

　　但是，余杭、萧山的市场化模式在其他县区市行得通吗？

　　“余杭和萧山财政实力较强，我们研究过他们的市场化模式，成本实在是有点高。”江干区凯旋街道城管科长王富强以南肖埠社区为例说，“2018年，街道曾考虑为南二小区引入专业的第三方公司进行垃圾分类，算上垃圾分类设备、专人维护、积分兑换等费用，每年超过10万元。南二小区共180户，算下来每户每年要花500元以上。”他告诉记者，在江干区，每户每年的垃圾分类工作经费是60元，这样的报价实在无法推广。

　　这不仅仅是个例，附近的庆和社区庆和苑小区引进过的第三方公司，几个月前也因为成本原因撤离了小区。

　　通过政府购买服务的方式扶持垃圾回收产业的发展，这种做法可持续吗？王艳勤认为：“做好垃圾分类是需要前期投入的，既包括对居民分类意识强化的宣传、分类习惯养成的激励，也包括对相关资源化利用企业的扶持。”

　　王艳勤进一步解释说，垃圾分类做得较好的国家和地区，居民都需要缴纳垃圾处理相关费用。“等到养成了垃圾分类的好习惯，政策上对于垃圾分类企业的税费减免等改革跟上了，产业链顺畅了，市场化模式自然就可以不依赖政府扶持。”她说。

　　这个观点，张平也深表认同。在他看来，当前市场化模式遇到资金难题的关键在于整个产业链不能盈利，市场机制尚未真正建立。而要实现产业链盈利，则要对现有环卫体制、税制、费制进行改革。“从世界各国经验看，资源化利用是发展的趋势，德国、比利时、日本等国家和我国台湾地区的资源回收率能达到50%至60%，并形成资源再生利用的循环产业。”张平告诉我们，下一步，他们将重点关注低价值物的回收，从产业链的角度破解梗阻。

杭州余杭虎哥回收服务站，工作人员对居民生活垃圾进行分拣。（资料照片）记者 姚群 摄

　　信用法治

　　告别“法不责众”

　　罚，这是日本等地破解居民垃圾分类难题最有效的手段之一。一位赴日留学生告诉记者，刚到日本时，面对繁复的垃圾分类，他曾一度存在侥幸心理，不细分就直接丢弃，直到有一天警察找上门来。“原来警察发现一直有人乱丢垃圾，就把这幢楼的垃圾翻了个遍，最后通过垃圾桶里的一张水费缴费单找到了我，从那以后就再也不敢不分垃圾了。”从这位留学生讲述的故事里，便可以看出倒逼的力量。

　　自2017年底住建部明确将46座城市列为生活垃圾分类重点城市后，各地针对“垃圾分类”的立法进入快车道。去年，厦门、广州等地已相继开出首张垃圾不分类行为的个人罚单。今年，上海也公开表示，尽管当前城管执法的重点是“先单位后个人”，但如果个人拒不改正的，不排除会被“开罚单”。

　　回看杭州，其实早在2015年12月1日，《杭州市生活垃圾管理条例》便已开始实施。其中第六十五条规定，违反规定投放生活垃圾的，由城市管理行政执法部门责令改正，拒不改正的，对个人处五十元以上二百元以下罚款，对单位处五千元以上五万元以下罚款。

　　“但是到目前为止，杭州还没有因垃圾不分类开出过个人罚单。”张平告诉记者，不可否认，针对居民生活垃圾分类，严格执法是十分重要的倒逼手段。“对于市场主体，我们早就开始拒运和处罚了。但是对于居民，如果在大家普遍还做不到准确分类的情况下严格执法，也会遇到一个‘法不责众’的问题。”

　　怎么办？不少地方选择先从公家大院抓起。

　　从事垃圾分类工作近10年，江干区城管系统工作人员老张在一天晚上迎来了不速之客——两名区城管局的干部。寒暄两句后他们径直走到厨房的垃圾桶前，翻看垃圾分类的情况。“好在那天把垃圾分类了，否则就要全系统通报批评，严重的还要处罚呢！”老张真切地感受到，这次是动真格了，“也只有先从公家大院抓起，逐渐形成一种违规必罚、违法必究的社会氛围，才能真正把曾经锁在办公桌里的管理条例执行起来。”

　　如果说行政执法是一只强硬的“政府的手”，那么信用追溯则被认为是另一种看似柔和的倒逼方式。去年以来，杭州部分县市区开始试点“一户一码”的二维码实名制，以“可追溯”的形式，对未做分类的居民开展上门督导。

　　在余杭区城管局的一间会议室里，垃圾分类专项办副主任熊锐为我们演示了一套余杭区生活垃圾分类评价系统。

　　“你看，哪个小区，哪一户，垃圾巡检时间，积分多少，扣分原因，都在屏幕上。我们既可以通过这个系统实时监管巡检员的工作情况，也可以看出整个余杭的垃圾分类进展情况。此外，这些数据背后更能分析出城市消费、城市人口的变化。”熊锐告诉记者，和许多城市一样，余杭把系统建起来了，然而数据的采集程度还不高，今年，他们的目标是数据采集能覆盖所有小区，如此，信用体系才能真正形成闭环，从而对居民垃圾分类起到持续有效的倒逼作用。

　　深一度

　　让全民参与治理

　　徐林

　　十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为城市垃圾治理明确了导向。垃圾治理需要政府、企业、社会组织和居民等多主体的共同参与，这些主体在垃圾治理体系中的定位与作用各不相同。

　　政府在垃圾治理体系中起着主导作用。政府通过产业政策、税收优惠或者财政补贴等措施，培育一批具有技术研发能力、资源整合能力的资源化利用企业，撬动后端，使整个垃圾治理产业链条运转起来。垃圾首先是有害的，而垃圾处置链条的无害化有赖于政府强有力的监管。

　　企业主体通过技术创新使垃圾能够成为“错放”的资源，实现垃圾的资源化利用，形成从产生到资源化利用的再生资源循环的闭环体系。企业成为主体，借助市场机制驱动着包括居民、楼道保洁员、个体拾荒者、小微企业等在内的行为主体自发参与到垃圾治理链条中，形成多元参与、协同共治的格局。在很多发展中国家，这样的机制大大促进了本国的非正式就业。在巴西，拾荒创造了50余万个就业岗位，其收入甚至可以达到当地最低工资的2倍以上。

　　社会组织、志愿者的广泛参与大大降低了政府推行垃圾分类的成本，为这项工作的持续性提供了支持。垃圾治理绩效良好的社区有很多社会组织，大都是居民自发成立的。在很多社区都可以看到，志愿者们在垃圾桶旁耐心地指导居民进行垃圾分类，对分得不好的居民反复劝说。其开展的活动大大增强了居民的社区归属感，促进了居民相互之间的交流与沟通，并有效调动这个垃圾源头分类的行为主体参与的积极性。

　　垃圾分类不可能仅仅通过一次运动就一劳永逸，应建立长效机制。这既包括有效的市场机制，也包括与社区治理相伴的参与机制，过于偏废一方都不可取。片面强调政府主导和市场机制，很可能导致高昂的垃圾治理成本，而且也难以达到高参与率；片面依靠社会力量，把负担和压力都推给基层社区，尤其是盲目给志愿者不断加码，很可能过度使用志愿力量而导致志愿倦怠，使垃圾分类失去了社会基础。

　　（作者系浙江大学公共政策研究院首席专家，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师）