原标题：三江源国家公园出招 “九龙治水”变“攥指成拳”

黄河源头玛多县境内的湖泊。人民视觉

　　车行青藏公路，沿途常能近距离邂逅高原精灵藏羚羊。

　　曾经的盗猎之地，如今已恢复平静。2017年7月7日，可可西里入选世界自然遗产名录。这里保存着完整的藏羚羊在三江源和可可西里间的迁徙路线，支撑着藏羚羊不受干扰的迁徙……世界自然保护联盟技术评估报告这样评价。

　　成功“申遗”，意味着可可西里“高原野生动物基因库”的自然特质得到了高度认可，也意味着一代又一代的守护者拯救藏羚羊、保护自然环境的人文精神赢得认同、引发共鸣。

　　为进一步保护生态极其重要又极为脆弱的包括可可西里在内的三江源，2015年12月，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了三江源国家公园体制试点方案。包括可可西里在内的三江源地区，成为我国首个国家公园试点。

　　瞄准痛点，打通梗阻，突破藩篱，三江源探索建立更科学、有效的全新生态保护体制——

　　将原有的各类保护地进行功能重组、统一管理，“大部门制”从源头上解决政出多门、权责不清的弊端；

　　创新设置生态管护员公益性岗位，越来越多的牧民放下牧鞭，端起了“生态碗”；

　　建设生态大数据中心、天地一体化生态监测等，“拿拳头保护生态”的模式将成为历史……

　　两年试点，31项重点任务有序推进，首个国家公园试点交出的答卷，可圈可点：消失多年的水獭、猞猁、兔狲、豹子等野生动物又活蹦乱跳地闪现，身边的水草更丰美了……

　　“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，已写入党的十九大报告。让最美自然享有最严保护，三江源的目标是力争于2020年前后建成国家公园，打造成为我国绿色文明的“样本”。

　　曾经“源头”难寻水

　　玛多，藏语意为“黄河源头”。这里还有个美称：千湖之县。

　　“其实何止千湖，全县大大小小的湖泊，有4077个！”果洛藏族自治州玛多县委书记何海燕细数“玛多之最”：青海省海拔最高县，全县平均海拔4500米以上；全省人口最少县，人口密度仅为每2平方公里1人。“还有一最，上年纪的人都知道，上世纪80年代初，玛多县水草肥美、牛羊遍野，畜牧业发展迅猛，全县牧民人均纯收入一度跃居全国前列。”

　　玛多县扎陵湖乡卓让村的巴旦老人记得，在当时“突破百万牲畜”的口号声中，不到1万人口的玛多县，牛羊竟然发展到了75万头，“那会儿只要愿意来我们玛多放牧的，都能无偿拿到牛羊和草场。”

　　“只要愿意”导致过度放牧。“每只羊的可利用草场面积下降了近七成，超载放牧直接导致草地生产力下降，有的牧民不得不迁往更高海拔的草地放牧。”巴旦叹息。

　　资料显示：到上世纪末，玛多县70%的草地都退化了，并且还以每年2.6%的速度沙化。玛多县逐渐成为青海省生态环境恶化最严重的地区之一，仅沙滩、沙丘面积就达80.57万亩。牧民收入不增反降，有的甚至倒退回到20年前的水平。

　　罔顾自然规律的另一种表现，是采金活动的无序与泛滥。上世纪80年代，三四万淘金者闯入玛多县，占用草地1600万亩，毁坏草原50万亩。

　　大自然的“报复”也来得迅猛。据玛多县气象资料显示，30多年前，这里降水均匀，每个星期都有降雨，一年300多个阴雨天；随着草场大量退化，空气湿度越来越低，云层越来越薄，黄河源区年均降水从此前的326.3毫米锐减到2003年的24.1毫米，当时蒸发量却高达429.9毫米；全县湖泊数量到2004年锐减至1800个。

　　“让大家感到最不安的，是县城里的水井开始打不出水了！我们‘守着源头没水吃’，甚至得从几公里外的河里拉冰回家化水。”巴旦说，藏族有个谚语——天空中的飞鸟有鸟法，下地里的昆虫有虫规，正中间的人世有人法。“不讲规矩，不尊重自然，一切就全变了！”

　　玛多之“变”，是当时三江源地区生态退化的一个缩影。“中华水塔”环境之脆弱，亦可见一斑。“源头人”都没水吃，中下游怎么办？如何让“中华水塔”重现生机，确保“一江清水向东流”？

　　再破再立探新路

　　隆冬时节，玛多县黄河源鄂陵湖出水口，成群结队的斑头雁在湖中嬉戏。如今黄河源头再现千湖美景，有“黄河源头姊妹湖”之称的扎陵湖、鄂陵湖，水域面积10年来就增加了80多平方公里。

　　经过10余年不懈努力，三江源地区生态退化趋势基本得到遏制。

　　2003年，国家在三江源地区设立自然保护区，并从2005年起，投资75亿元正式启动三江源生态保护和建设一期工程，对这个重要水源涵养地进行人工干预应急式保护。与之相配合，青海决定对果洛、玉树等地处三江源核心的地区不再考核GDP，对包括玛多在内的4州17县市全面实施沙化治理、禁牧封育、退牧还草、移民搬迁、工程灭鼠等项目。

　　“在面积如此辽阔、生态系统如此脆弱复杂的区域开展人工生态治理，我国历史上尚属首次。”现任三江源国家公园管理局党委书记、局长的李晓南，2005年就担任青海省三江源生态保护建设办公室专职副主任，肩负一期工程总协调重任。

　　“2005年履新之初，我接连三天都躲在家里，把工程规划来来回回研究了七八遍。如果不理出个头绪，咋协调？别人来谈工作我咋回答？”李晓南坦言。

　　为啥这般犯难？

　　“三江源治理有‘三多’：第一，地区多，一期工程实施范围涉及4州17县市，面积15.23万平方公里，治理规模世界罕见；第二，治理项目多，包括退牧还草、水土保持等22项工程1041个子项目；第三，牵涉部门多，项目又要归口到省发改委和农牧、林业、财政等多个厅局。”

　　“上头有多个厅局，下头有多个州县，如果不把分散的职能整合起来，三江源治理项目就难以落地。”李晓南带着同事先后制订8个三江源工程建设管理办法和细则，从项目组织、资金管理、检查验收等方面实行统一领导、统一协调，确保了一期工程的顺利实施。

　　一期工程实施10年，三江源各类草地产草量提高30%，土壤保持量增幅达32.5%，百万亩黑土滩治理区植被覆盖度由不到20%增至80%以上；水资源量增加近80亿立方米，相当于560个西湖，千湖湿地再现；近10万牧民放下牧鞭转产创业，农牧民人均纯收入年均增长12.4%。

　　然而，重生的三江源，生态依然脆弱，相关体制机制矛盾同时显现。

　　“玛多县大小河流、湖泊密布，过去‘庙门大了和尚多’，湿地、林地、农牧、渔业、风景区等管理部门条块分割、政出多门、职能重叠交叉，谁都在管却谁也不能一管到底。”黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让感慨。

　　当时，三江源有以国家级自然保护区、国际重要湿地等为主体的9种保护地类型，湿地、林地、农牧、风景区等都有相关管理部门，“九龙治水”。

　　2015年12月，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了三江源国家公园体制试点方案。作为首个试点，三江源正式开启“国家公园”时代，目标瞄准“青藏高原生态保护修复示范区，共建共享、人与自然和谐共生的先行区”。

　　“这意味着三江源地区将再次打破原有生态保护模式，在无任何成熟经验可供参照的情况下，探索建立更科学、有效的全新生态保护体制。”李晓南说。

　　“大部门制”破藩篱

　　“首先要解决体制上的碎片化，才能解决保护上的碎片化。”李晓南说，自然资源系统具有完整性，将其分割管理，不仅管不好，反而让自然资源本身也变得破碎，难以高效统一保护。

　　“你能分清交叉重叠的这个红圈圈、那个绿圈圈是由哪个部门管理吗？” 李晓南指向一张地图，“在规划和保护体系的形成当中，林业部门一个标准，农牧部门一个标准，环保部门又一个标准，各项标准在基层落到这个点位上的时候，很难实际操作。十九大报告指出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，很重要的一点，就是要破解多头管理、监管执法碎片化的体制弊端。”

　　2016年6月7日，三江源国家公园管理局挂牌成立，长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会一并成立。国家公园内全民所有的自然资源资产委托管理局负责保护、管理和运营，按照山水林草湖一体化管理保护原则，对园区范围内的自然保护区、重要湿地、重要饮用水源地进行功能重组，打破了原来各类保护地和各功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端。同时，将原本分散在林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理职责，全部归口并入管理局和三个园区管委会。

　　现如今，何海燕多了个头衔：三江源国家公园黄河源园区管委会党委书记。“这个头衔不一般。国土、环保、水利、林业等县级主管部门一体纳入管委会，整合下设为生态环境和自然资源管理局。过去‘九龙治水’，现在‘攥指成拳’。”

　　“县森林公安、国土执法、环境执法、草原监理、渔政执法等执法机构，也整合成管委会下辖的资源环境执法局一家。”在玛多县国土部门工作的仁青多杰与在农牧系统工作的李才让措，曾经“井水不犯河水”，如今成了搭档，分任黄河源园区管委会资源环境执法局执法大队队长和副队长。

　　不作行政区划调整，不新增行政事业编制，所涉4县的县级政府组成部门精简了25%。实际效果如何？

　　“大部门制”改革不到一个月，执法大队接到牧民举报：玛多县花石峡镇吉日迈村深山处的河道“金窝子”，有不明人员在采金。

　　“村子距县城100公里，村里到案发地还有十几公里，而且不通路。如果按照往常的执法机制和效率，等赶过去时可能‘黄花菜都凉了’。”不用再多地、多部门沟通、协调、联动，仁青多杰当即带领执法人员赶赴现场，将非法采金者打了个措手不及。“我们赶到时，作案人员帐篷里取暖的火还烧着，被窝都是热的，工具、行李都没来得及带走。我们随后把赃物移交公安，很快将这批非法采金者全部抓获。”

　　黄河源园区管委会资源环境执法局成立不到一年半，已查处案件31起，其中移交司法机关两起。