余杭区全面实施“村务管理12345工程”，全国首创《杭州市余杭区农村基层民主政治建设评价体系》, “村务村民理、村官村民选、村情村民知、村策村民定、村事村民管”的村民自治五条经验在全国推广。这些制度和举措，有效地促进了全区农村基层民主政治建设向程序化、制度化、规范化、法制化方向发展，实现了四个转变：一是健全和完善村民自治机制，实现农村从“即期治理”向“制度长效管理”的转变；二是规范村务财务公开制度，实现农村从“传统监管”向“透明阳光操作”的转变；三是规范民主决策程序，实现农村从“封闭决策”向“多元参与互动”的转变；四是构建村务监督网络，实现农村从“垂直监督”向“全方位监督”的转变。坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事三者的统一。实现政府行政管理与村民自我管理有效衔接，政府依法行政和村民依法自治良性互动。2003年余杭区被命名为“全国村民自治模范区”，2006年2月又被命名为全省唯一的“全国村务公开民主管理示范单位”，2007年5月被民政部命名为“全国农村社区建设实验区”。

　　制定村务工作规则

　　完善村民自治机制

　　村级事务由村民当家做主，依靠村民共同管理村内事务。村民既是民主管理的主体，又是民主管理的客体，也就是说既是民主管理的参与者，又是民主管理的对象。广大村民通过一定的方式，实现自我管理、自我约束，从而达到自治的目的。

　　村务、财务民主理财议事日——村级民主管理实现的有效载体。规范农村集体财务收支审批程序。实行财务“双审双签字”制度,财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字(盖章)，交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字(盖章)，报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字(盖章)，由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。

　　建立和完善二个规章(村规民约、村民自治章程)。村规民约和村民自治章程是村级组织制度建设的两个基本制度，也是实行村民自治的重要途径和手段。《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。同时还规定，村民自治章程、村规民约“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触“不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《中共中央关于农村和农村若干重大问题的决定》中指出：要“依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本村实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务”。把村规民约、村民自治章程建立好，对加强村级制度建设和实行村民自治非常重要。

　　创新民主选举模式

　　确保村民的选举权

　　全国首创村委会”自荐海选“ ——村级民主选举模式。2005年3月在村级换届选举中，在塘栖镇唐家埭村推出的一种民主选举模式。该制度创新的办法是，凡具备村委会成员任职条件和有志于村务管理、自愿为村民服务的选民，都可报名参加村委会成员的选举。在选举中，选民既可以选举在选票上以姓氏笔画为序的“自荐人”，也可以选其他选民。该选举从理念上改变了传统的”要我当村干部“的思想，转化为“我要当村干部”，是对《村委会组织法》规定村委会成员的候选人由村民直接提名的”海推直选“制度的创新，拓展了直接选举的内涵，使“村官”选举制度得到了新的突破。这次选举历时一个月成功完成，并对其他村换届选举提供了经验。

　　优化村务公开形式

　　保证村民的知情权

　　村“三务三公开” ——村务公开制度的深化：坚持村务公开栏公开；坚持召开村民代表、党员、组长会议公开；坚持一年两次《党务村务财务公告书》入户公开。村务公开公告入户、在区有关部门的指导下，全区推行了《党务村务财务公告书》。

　　规范民主决策程序

　　落实村民的参与权

　　“民主决策六步法”——村级民主决策模式。在实践中根据地方实际创新的一种工作决策模式。村级重大事务，都必须按决策程序开好“三会”，即“党员会议——组长会议——村民代表会议”。首先提交党员会议讨论，然后提交组长会议协商，最后提交村民代表会议表决。“三会联动”贯穿于“民主决策六步法”的过程，即：议题提出、受理公开、两委协商、民主恳谈讨论、村民代表表决、动态监督实施。该模式创新点在于突破《村委会组织法》规定的“村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议”，激发了广大党员、村民代表参与村级重大事务的积极性，将《党章》要求发挥党员的作用和国法规定反映民主的诉求有机地结合起来，充分地发挥了两个方面的积极性，成功化解了决策中遇到的障碍因素，提高了决策效率和执行力。同时也提高了党组织在群众中的威信和威望，真正实现了党的领导和基层民主实践的有机结合。实践证明，党员的作用发挥了，村里的事务也搞好了，而且要求入党的人员也多了起来。

　　构建村务监督网络

　　强化村民的监督权

　　实行村级收支预决算制度；村级开支“双审双签”(理财小组审核、中心审核，村委会主任签名、经联社主任签名)制度；村级行政零招待制度；村级财务“三年轮审”制度等。余杭区村干部“双述双评”制度自2000年试行到2002年普遍实行，即村干部的述职、述廉，村干部业绩民主评议和村干部报酬评定。“两卡一单制”——村级民主监督模式。“两卡”：一是“意见卡”，村民用来提出意见，表达意见的卡片。每年的十一月份，村委会主任都会挨家挨户发放意见卡，让村民写上村里的问题，村里最急需解决的问题，以及村民自身需要帮助解决的问题。二是“直通卡”，主要用于党员提意见的卡片，每一季度的开始，由村里的副书记向每个党员分发，主要内容涉及村党委村委会班子人员存在的问题，村党员在党纪党风方面存在的问题，本人需要党组织帮助解决的问题，对本村的生态建设、村庄整治、增强造血功能等五个部分的内容。直通卡的整理由支部书记个人完成，负责保密，以解决党员反映情况所带来的后顾之忧。对于反映出来的整体问题，在党员大会上集体讨论，集体表决。党员个人问题，由分管书记，进行查证，并反馈给党员个人，督促其改正。党员对党委书记有意见可以反应到上一级。真正落实党内民主带动人民民主的新举措。“一单”：即任务处事单。在每周五村三套班子成员召开的工作例会上，由书记对各负责人下一周的工作进行具体布置(本职工作除外)，任务布置将以会议纪要形式记录，并由到会人员签名，对会上所产生的任务，以通知单的形式发到每个负责人手中，完成任务后，到回执栏中进行汇报并签名。该制度创新之处在于监督工作有了好的载体，使村干部、村党员行为的约束不是停留在大而空的理论上，而是落实到日常组织建设和村务管理工作之中，增强了监督的约束力和实效性。

　　实行村干部业绩公示制度——打造“阳光村务”。清波村切实推进社会主义新农村建设，提高村委会工作水平，为使广大村民群众切实参与村务工作民主管理，监督村干部履职行为， 2006年4月，创新实行“村干部业绩公示制度”。村党组织、村委会和经联社、村聘用人员，根据各自分工职责，制定全年工作计划，并经过村班子讨论通过，将工作业绩在村务公开栏中进行公示，每季度公布一次分管工作完成情况，并提出下一季度重点工作任务，接受群众监督。村民看了村务公开栏后纷纷表示满意，这是让百姓了解村务公开的一种新形式，村务工作也实现了透明化、公开化，也能激励村干部积极工作，带领村民创业致富。“村干部业绩公示制度”的实施，真正把知情权、参与权和监督权交给村民，让老百姓及时了解村委的工作目标、村干部的工作任务以及村里各时段的重要事项，有效地改善了党群关系，同时也提高村干部的工作效率，为造就一支“公平、和谐、稳定、务实、高效”的村干部队伍奠定坚实的基础。

　　专家点评

　　高国舫

　　中共杭州市委党校教授

　　民主建设的推动分“自上而下推进”和“自下而上推进”两种模式，对中国民主建设的贡献而言，“自下而上推进”模式尤为可贵，余杭的农村基层民主无疑属于“自下而上推进”模式，因而得到上级党政部门和学术界的关注和推崇乃属情理之中。特别要指出的是，余杭的农村基层民主对细节的设计和程序、制度的规范方面作了精心的努力，从而大大提高了农村基层民主的实效。并因而使得余杭的农村基层民主能在实践中被基层群众渐渐认同。