规范权力运行破除曲线腐败

　　——温州市试行国家工作人员利益冲突回避

　　温州市纪委监察局

　　党的十七届四中全会的公报中第一次提出了利益冲突制度。今年3月颁布的《党员领导干部廉洁从政准则》的一个重要亮点是将利益相关人的概念引入到《从政准则》中。温州市根据反腐败斗争的实践，将利益冲突回避制度作为反腐倡廉建设的一项关键制度，率先探索，早在2009年7月份就推出《温州市国家工作人员利益冲突回避暂行办法》(以下简称《暂行办法》，规范公共权力运行，将党政领导干部个人及家庭的私人利益与其职务所代表的公共利益相冲突的行为，明文加以禁止。制度出台后，温州市选择了十二家单位和县(市、区)开展了认真试点，并在试点的经验上进行了认真总结。

　　一、制订利益冲突回避制度的现实意义

　　国际社会普遍认为利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的前瞻性策略。改革开放最前沿的温州，随着对外经济、社会、文化交往的日益拓展和深化，其包括反腐制度在内的行政管理制度，也应当率先学习借鉴先进经验并结合本地实际进行改革创新，当好沟通内外、接轨国际的桥梁，更好地适应改革开放的新形势。

　　从近几年我市查办的违纪违法案件来看，公共资源交易、公共产品采购和公共资产管理领域，一直是腐败案件易发多发的重点领域，而这正是当前利益冲突的热点领域。在温州市场竞争激烈而政府又相对强势的背景下，如果缺乏有效的方法，政府一些政策决定和行政行为难免会渗入官员个人的私人利益而蜕变成谋私工具，产生私人、群体、集团或部门利益与社会公共利益之间的冲突。近年来查处的一些典型利益冲突案件，包括利用权力影响为配偶、子女、情妇经商办企业提供方便，入股投资经营企业，直接提拔任用直系亲属和姻亲等等，更是在社会上引起严重影响。温州社会还存在着根深蒂固的熟人社会传统，关系网复杂，办事找背景和关系成为社会“潜规则”，从而破坏了社会资源配置的制度规则，催生了权钱交易行为，加剧了利益冲突。应对社会关切，加快防止利益冲突机制建设，减少公职人员以权谋私的机会和空间，并为社会风气提供正确导向，已经迫在眉睫。同时防止利益冲突制度有利于增强预防工作的实效性和长效性，有利于全面整合当前各种预防性制度的力量，对于反腐倡廉制度建设具有重要意义。

　　二、温州市利益冲突回避制度的特点

　　我国目前还没有一部完整的利益冲突法律规范，有关涉及利益冲突方面的规定不是很多，有的是零散在一些法律、规章中。温州市《暂行办法》借鉴了一部分法律法规，如《中华人民共和国公务员法》、《监察机关实行回避制度暂行办法》、《行政机关公务员处分条例》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》等，结合温州党风廉政建设实际，并参考了部分国家(地区)的一些法规。主要体现了以下特点：

　　1、创新性。制订利益冲突暂行办法本身就是一个创新，制度的制订有几个难点，一个是特定关系人的界定。第二个是对涉及利益冲突行为的界定。对特定关系人，《暂行办法》主要界定为指国家工作人员的近亲属、拟制血亲、近姻亲和其他共同利益关系人等。这样界定主要是考虑到随着反腐败力度的进一步加大,腐败分子利益输送的范围和途径都在变化，变得更加复杂和曲折,有必要将特定关系人的范围做这样宽泛的界定。对涉及利益冲突行为的界定，除了当前腐败的热点领域，公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理，提出不得与国家工作人员服务或受其管理的单位，有买卖、租赁、承包等交易行为；国家工作人员或其特定关系人不得在其本人管辖业务内从事营利性活动等。同时对国家工作人员在执行涉及本人或特定关系人的录用、调动、提任、奖惩等事项时，行政审批、行政处罚、行政复议、行政协调、物资资金调配等非财产性事项时，都列为必须回避的行为。

　　2、系统性。在制度设计中，把利益回避、利益公开和利益处理看作一个统一的整体加以考虑，把利益公开作为必要条件，把利益处理作为主要手段；把利益回避和利益处理作为结果。各级纪检监察组织要建立健全国家工作人员利益冲突回避信息档案，按干部管理权限，实行分级管理，定期更新和补充信息。

　　3、可操作性。实行自行回避、依申请回避和强制回避三种回避手段。对应回避而未回避的行为，要采取强制回避的措施。对未回避获得的财产性收益要予以追缴，对有关事项所作的同意、否决、建议、提案、调查等行为应予以废除，并重新作出，对拒不执行回避决定的，给予相应的组织处理或党政纪处分。规定了不同回避方式和不同层级人员的回避程序，规定了纪委、组织和所在单位党委、组织人事和纪检监察部门的职责，力争做到有章可循，有责可究，把《暂行办法》落到实处。

　　三、试点开展情况

　　为积极稳妥地抓好《暂行办法》的贯彻实施，确定了市公安局、市财政(地税)局、市国土局、市规划局、市国税局、温州经济技术开发区管委会等12个与群众联系密切、可能存在潜在利益冲突行为的市直单位为试点单位，并规定鹿城、瓯海、龙湾、瑞安等4个区(市)参照执行。试点工作主要内容包括：

　　1、建立利益冲突回避信息库。各试点单位按要求建立国家工作人员利益冲突回避信息库，全面采集每个岗位人员的社会关系、亲属从业、家庭资产等信息，并实行专人负责、动态管理。各单位县(处)级领导干部的信息报送市试点工作协调会议办公室建档，乡(科)级以下人员的信息由各单位自行立卷管理。现各试点单位均已建立信息库。

　　2、明确岗位职权。各试点单位要对履行部门职责的所有业务岗位进行梳理，确定各业务岗位相对应的行政权力(具体包括行政处罚权、行政审批权和其他行政管理权)与行权人员，明确各项行政权力的权限范围、行使条件、具体标准和行使规则。

　　3、设计实施程序。各试点单位要按照自行回避、依申请回避和强制回避三种利益冲突回避形式，设计规范化的利益冲突回避实施程序，明确申报要求、申报主体、受理主体、时限要求、调查处理权限、监督制约环节、投诉举报途径等。实施程序要简洁严密，方便具体操作。

　　4、严格审查纠错。各试点单位要建立利益冲突回避审查纠错制度，确定相应处(科)室主动或依申请地对有关工作人员的社会关系和涉及利益冲突的事实、证据、依据等内容进行调查审核，及时对应回避而未回避的行为进行纠错，提出具体处理意见报有关负责人审定。对重大、复杂的利益冲突行为，可实行会议制度或成立审理委员会，由主要领导负责，进行集体研究处理。

　　5、实行公开公示。各试点单位要建立利益冲突回避内容和程序的公开公示制度，综合运用媒体、电子查询平台等渠道，将本部门的各岗位职权和利益冲突回避实施程序向社会公开(除涉及国家秘密、个人隐私等不宜公开事项外)，接受社会各界的监督。

　　为切实加强组织领导，成立了市试点工作协调会议，由市纪委、市委组织部、市人事局、市政府法制办和各试点单位组成，市纪委负责组织协调。试点工作从2009年11月开始，计划2010年10月底对试点成果进行总结和评估。试点工作开始以来，各地出现了多例自行申请回避的例子。如温州市环保局一中层因丈夫办有污染品处理企业，申请调换单位；平阳县国税局有2名中层干部、1名一般干部因为在管理辖区有须回避的亲属经商，经过登记后给予岗位交流；瓯海国税分局经过登记有2人亲属经商，但不在其管理辖区，不需回避；瑞安市一工程招投标过程中，一监理人员自行申请回避。瑞安等地还将推行利益冲突制度的情况列入党风廉政建设责任制检查内容。

　　四、下步思路

　　下一步温州市将结合试点情况，认真贯彻落实中央下发的《党员领导干部廉洁从政准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等规定，重点在利益冲突回避信息库的建立和严格审查纠错上下功夫，进一步推进利益冲突回避制度的落实。

　　一是加强宣传教育力度，使利益冲突回避的观念深入人心，让领导干部能够自觉做到利益冲突回避，主动提出回避事项。同时，加大监督检查力度，严肃处理隐瞒不报、不如实报告、拒不执行回避决定等行为，以案说法，促进制度的进一步落实。

　　二是纪检、组织、人事等部门要加强配合，制定切实可行的方案，在干部选拔任用工作中认真执行利益冲突回避制度，将廉洁从政职务回避的执行情况作为考察、考核的重要内容和任用的重要依据，并以适当方式向社会公开领导干部廉洁从政职务回避有关情况，切实规范行政事业单位工作人员廉洁从政行为。

　　三是督促各单位认真分析需要回避的岗位、人员和事项，制定符合本单位实际的利益冲突回避实施细则，完善本单位工作人员廉洁从政职务回避相应的配套制度，实现堵疏结合。探索建立亲属从业限制性规定；建立亲属从业报告、统计、公示制度；建立亲属从业回避提示、反馈、登记制度。加快建立完善责任追究制度。完善纪检监察组织和组织、人事部门信息互通制度，及时启动回避程序。