建立环境保护执法监察新机制

　　——嘉兴市开放式执法监察工作的探索和实践

　　嘉兴市纪委监察局

　　为进一步提高执法监察工作水平，2007年以来，嘉兴市纪委、监察局积极探索开放式执法监察新路子，以环保执法监察为突破口，加强组织协调，注重机制创新，有力地推动了环保执法工作，开创了我市查处环境污染案件的新局面，取得了较好的社会效果。陈加元副省长批示“嘉兴的做法具有开创性，建议给予关注和指导”。

　　一、动因

　　选题立项是执法监察工作的重要环节，只有紧密结合党委、政府的中心工作，着眼于促进科学发展、维护民生，抓住重要领域和关键环节选准题立好项，执法监察工作的成效才能充分显现出来。选择“环保问题”立项，主要是基于以下几个方面的考虑：

　　1、“环保问题”是人民群众关心的热点问题。随着生活水平的日益提高，人民群众对生存环境的质量提出了更高的要求。但从嘉兴环保的现状来看，全市大部分地表水质处于5类、劣5类，而且呈进一步恶化趋势。同时，我市的结构性污染问题突出，重污染产业比重高，给治污减排工作带来了巨大压力。严峻的环保形势与人民群众的期望值相差甚远，2006、2007两年全市环保系统受理的环保信访件分别为7024件和6992件，环保信访量始终居高不下，有的甚至因环保问题引发了群体性事件。从人大建议和政协提案的办理情况来看，水、大气污染等环保问题反映集中。仅2007年，涉及环境问题建议和提案就有42件。

　　2、“环保问题”是党委政府关注的重点问题。近年来，党中央、国务院十分重视环境保护工作，出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，并把生态文明写进了十七大报告之中。市委、市政府始终把环境保护作为“民生”工作的重中之重，放在突出位置，坚持“铁心减排、铁腕治污、铁面执法”，不断加大工作力度，深入推进环境污染整治和生态市建设。市委、市政府每年几次召开全市性工作会议，具体落实减排任务，并与各地签订减排责任书，将减排指标列为各县(市、区)党委、政府年度考核一票否决指标。

　　3、“环保问题”是纪检监察机关关切的紧迫问题。从嘉兴情况看，随着环境保护和污染整治工作的不断深入，环保执法工作也面临着一些困难。比如，环保执法主要是环保部门单兵作战，相关部门协作不够、社会监督不力，工作声势不大、氛围不浓；现行环保法律法规对污染案件缺少具体可操作的标准，查处工作往往停留在一般的行政处罚上，环保处罚难，查处污染大案要案更难；执法环境不良，拒绝检查、阻挠检查、对抗检查等现象时有发生。有效解决这些问题，需要纪检监察机关积极履行执法监察职能，加强组织协调，整合资源力量，实施对环保问题的综合治理。

　　二、做法

　　2007年，嘉兴市纪委、监察局在深入调研的基础上，提出了“通力协作、联动执法、合力治污”的工作思路，以建立环保协作办案机制为核心，把专项检查与社会监督相结合，在全市形成了环保执法风暴，营造了环境保护的良好氛围。

　　1、加强组织协调，形成环保执法合力。

　　在市纪委、监察局的组织协调下，市环保局、市公安局、市法院、市检察院等部门联合制定了以大案要案集中议事协调、部门协作配合、环保专项宣传、环保执法安全保障为主要内容的联动查处环境污染案件协作机制。一是成立了嘉兴市查处环境污染违法违纪案件专项工作协调小组。作为市委反腐败协调小组下设的专项工作组，由市纪委监察局牵头，市环保局、市公安局、市检察院、市法院、市工商局、市电力、嘉源集团、市人民银行、市银监局等部门组成。协调小组下设工作室，工作室设在市纪委执法监察室。利用这一组织协调议事机制，解决在重大环保问题上，如何整合行政执法资源，充分运用行政、法律、经济、党政纪等手段，严厉打击各类环境违法违纪行为的问题。二是出台了《关于在查处环境污染违法违纪案件中加强部门协作的规定》。主要解决在环保执法过程中部门间如何相互通报移送有关材料，加大处置力度的问题。三是出台了《嘉兴市环境保护宣传实施意见》。通过建立环保部门新闻发言人、召开新闻发布会、环保法制宣传等制度，解决如何有效宣传环保法规，形成监督排污良好氛围的问题。四是出台了《嘉兴市环保执法安全保障暂行办法》。加强内部制度建设和外部保障措施，切实从思想上、组织上、行为上解决环保执法安全保障和廉政建设等问题。

　　2、强化督促检查，促进环保执法规范。

　　环保行政执法包括环保行政许可和环保行政处罚两项核心内容。近年来，市纪委、监察局通过监督检查，不断推动环保执法规范高效。一是清理环保行政许可事项。通过清理，市环保局保留行政许可事项13项，逐一通过法制部门的审核公示。二是确保行政审批“两集中两到位”。市环保局依据“合法合理、精简高效、批管分离、相互监督”的原则，在建设项目管理(科技)处增挂了行政审批处的牌子，将涉及5个职能处室的13项行政许可事项集中到行政审批处对外办理，并在市行政审批服务中心开设了“环保窗口”进行集中办理。同时，对全市环保系统所有行政许可事项实施电子监察，未出现红、黄牌现象。三是推进行政处罚自由裁量权规范工作。市环保局通过梳理细化，将涉及水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治、环境噪声污染防治、建设项目环保管理等11个方面的131项事项细化为403项执行标准，全部进行公开公示。

　　3、创新制度机制，加大环保执法力度。

　　这几年，市纪委、监察局与市环保等部门积极配合、良性互动、优势互补，增强环保执法合力。一是形成协同执法机制。连续几年参与省十厅局开展的整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，督促有关部门与市环保局开展联动执法。如2008年我市出台了《关于加强对环境污染违法行为实施联合整治的通知》，财政部门对环保违法企业申请“三资”(工发资金、三产资金、科技补助资金)实施环保处罚审核，规定凡受环保行政处罚的单位，一律不得通过审核；银监部门会同有关商业银行将环保部门通报列入环保信用不良企业名单的全部纳入银行征信系统，在“戴帽”期间取消其信贷资格；市公安局和市环保局联合下发了《关于成立嘉兴市公安局驻市环境保护局联络室的通知》，规定必要时公安机关可提前介入，联合开展调查取证。环保部门在查处案件中遇到阻碍、抗拒执法等情况，公安机关应及时依法查处；市检察院和市环保局发布了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，对于一些违法排污、屡禁不止的环境污染案件，可以由市检察院按照检察机关办理民事督促起诉的相关规定，根据不同情形作出支持起诉、督促起诉和代表公众利益起诉。这些联合行动对违法排污企业形成了强大的威慑力。二是形成群众参与机制。成立了市节能减排志愿者先锋服务队，由“两代表一委员”、各方面专业人士以及热心市民组成，开展节能减排宣传、监督和技术服务工作。公开招聘市民检查团，一起监督检查被曝光污染企业整改落实情况，参与验收工作，并将市民检查团的意见作为这些企业能否“摘帽”的重要参考。今年，在纪检监察机关推动下，南湖区环保局首创了环保行政处罚公众参与机制，建立公众评审员库，评审时随机抽取组成公众评审会，对环保部门提出的行政处罚案件事实、依据和初步意见提出询问和质疑，并集体会审。会审结果作为环保部门作出最终行政处罚的重要参考依据，处理结果向评审团成员通报。已召开集体会审36次，涉及案件127件，提出意见建议64条，采纳建议47条，采纳率达73.4%。这种做法赋予了公众对行政处罚自由裁量的话语权，提升了行政处罚的公信力。三是形成重点问题解决机制。嘉兴畜禽养殖污染一直比较严重，是环境整治的一个难点。市里专门成立了整治工作领导小组，市纪委、监察局作为成员单位，加大了整治工作的检查力度。2008年对南湖区畜禽养殖污物外排，造成与平湖市的界河污染问题，市纪委主要领导亲自赴南湖区、平湖市现场督查，执法监察及时跟进，促使河道清淤、河面保洁和周边污染源整治及时完成，平息了两地农民的纠纷。2009年，针对市区“五大烟囱排放污染”老大难问题，市监察局督促市经贸委、经济开发区充分履职，限时完成了企业整体搬迁和废气治理工作。今年，针对群众反映强烈的无证无照经营饮食服务业油烟噪声污染问题，在市监察局的组织协调下，市环保、工商、卫生、城管等，开展了为期三个月的集中整治行动，切实改善了居民的居住环境质量。

　　4、严格执法执纪，注重典型案件追究问责。

　　环保执法联动机制的建立，创造了执法执纪的良好条件。2007年以来，全市环保部门共查处环境违法案件5000余件，处罚金额超亿元。同时，各级纪检监察机关深入一线，加强了与环保部门的主动对接和协作配合，认真做好有关党员企业主违法案件的移送工作，全市先后有13起违纪案件线索进行了调查，有5名党员受到党纪处理。

　　三、体会

　　通过这一机制三年来的有效运作，我市在环境保护方面已经形成了宣传的合力、监督的合力、执法的合力，环境保护氛围日趋浓厚。同时，也使纪检监察机关找到了一条执法监察工作的新路子，形成了执法监察开放式工作的格局，极大地提升了执法监察工作绩效。

　　1、在执法监察思路上，实现了由被动监察向主动监察的转变。加强行政执法监察，是促使政府部门加强行政管理，提高行政效能，实现勤政廉政的重要手段。以往的执法监察行为往往是根据上级的统一部署或重点问题而确定项目开展的，较多的是短期、单一的行为，行政执法部门往往也是被动接受、应付过关的多。我们采取前移监督法，探索建立环保联动执法机制，切入到环保执法的各个环节，着眼于综合治理和持续推动环保部门开展工作，充分体现了行政监察机关对环保部门的支持，与环保部门一起有效解决环保问题，实现了执法监察工作思路由被动地完成任务向主动地选题立项的转变，也实现了环保部门由被动接受监察向主动要求监察的转变。

　　2、在执法监察内容上，实现了由结果监察向过程监察的转变。传统的行政执法监察往往是监察机关就某一领域的具体问题开展监督检查，发现问题后要求整改，缺乏系统性、跟踪性，不能有效督促部门从长效机制入手全面履职，更谈不上通过改善外部环境，解决职能部门一家难以解决的问题。这样的执法监察效果不理想，给人以一阵风的感觉。而环保联动执法机制的建立，把规范行政审批、行政处罚等工作有机结合起来，监督内容覆盖了环保执法工作的全过程，注重了监督的关联性、封闭圈，从而实现了执法监察内容由注重结果监察向注重过程监察的转变。

　　3、在执法监察方法上，实现了由单向监察向互动监察的转变。过去监察机关的执法监察大部分是单向的、强制性的，这种方法，一方面由于监察机关工作人员在业务上没有部门专业人员精通，另一方面，部门往往从本单位利益考虑，故意隐瞒或掩盖存在的问题，导致监督检查只停留在发现表象问题上，难以解决深层次的问题。而环保联动执法机制的建立，通过与环保部门的互动、行政许可电子监督、处罚案件公众参与等过程性的监督，整合了多方面监督资源，相互配合、相互协调，及时发现问题，及时沟通解决，提高监督效能，实现了执法监察工作方式由单向监察向双向互动、多向促动的转变。