南阳市位于河南省西南部，辖1市2区10县，总面积2.65万平方公里，人口1100万，是河南省面积最大、人口最多的省辖市。全市共有基层党组织16966个，其中农村党支部4583个；党员41万人，其中农民党员23.4万人。近年来，我市认真贯彻中央有关要求，积极探索加强农村基层组织建设和民主政治建设的新路子。2005年，我市所辖邓州市创造了农村决定重大事项、解决重大问题的“四议两公开”工作法(简称“4+2”工作法)，从2006年起在南阳市全面推开，几年来取得了明显成效，得到了农村党员干部和群众的普遍欢迎。习近平副主席对此做出重要批示：“‘四议两公开’工作法把党的领导、村民自治、党内基层民主和农民主人翁地位融为一体，是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，要在总结中推广，在推广中完善，务求取得实实在在的效果。”河南省从2009年5月起在全省全面推广了这一工作法。2009年8月，李源潮部长深入我市实地调研，系统研究和总结了这一工作法，要求认真总结推广“四议两公开”工作法，发展和完善党领导的村级民主自治机制，使之成为建设社会主义新农村的重要动力、增强村级党组织凝聚力的重要举措、改进党员干部作风的重要抓手。贺国强、回良玉、刘云山等中央领导也分别做出重要指示和批示。2009年11月10日，中组部在河南召开了全国党领导的村级民主自治机制工作经验交流会，将“四议两公开”工作法的经验进一步推向全国。我们认真贯彻中央和省委一系列要求，在总结巩固近几年工作成效的基础上，着眼于提升，致力于深化，立足于拓展，进一步强力推进，目前已覆盖全市100%的行政村，在加强基层党组织建设、村级民主政治建设和社会主义新农村建设的实践中显现出强大的生命力。

　　一、背景与起因

　　改革开放30多年来，我国农村经济结构和社会结构、生产经营方式和乡村治理机制都发生了深刻变革。这种变革，给农村党的基层组织建设和民主政治建设带来了一系列新课题、新挑战、新要求，亟需以新思维、新方法、新机制来开创党领导的村级民主自治的新路子。

　　(一)巩固党在农村的执政地位需要建立新机制。党对农村工作的领导是推进农村改革发展的政治保证。十七届三中全会明确提出，“要以改革创新精神全面推进农村党的建设，不断提高党领导农村工作水平。”应当看到，改革开放以来，从中央到地方一直比较重视农村基层组织建设，不断强化党在农村的思想政治优势、组织优势、群众优势，在农村成功地组织了农村经营体制改革、国民收入分配关系改革、农村综合改革和城乡经济社会发展一体化改革，充分显现了农村基层党组织的强大作用。与此同时，也必须清醒地看到，世情、党情、国情的深刻变化，特别是随着社会主义市场经济体制的确立，农村基层党组织建设也出现了许多“不适应、不符合”的问题，集中表现为一些农村党支部软弱涣散，党的领导核心作用在个别地方有所弱化。以南阳市为例，2005年以前，在全市4500多个行政村中，就有后进村280个，占6.1%，工作勉强运转的村442个，占9.6%，个别村级组织甚至线断人散，完全瘫痪。相当一部分村级组织由于发展无思路，工作无抓手，服务无载体，引领无典型，长期处于一般化的运转状态。有的想干事不会干，没钱干，不敢干；有的什么事也不干，成了摆设，“事难议、议难决、决难行”现象时有发生；党员干部的威信降低，党组织的创造力、凝聚力、战斗力被削弱，党在农村的执政地位被弱化。党的农村基层组织是党在农村工作的基础，必须适应新情况，建立新机制，巩固党在农村的执政基础。

　　(二)增强村“两委”班子合力需要建立新机制。村“两委”班子和谐建设一直是基层组织建设的一大难点。“两委”班子团结的实质，是党的领导与村民自治如何有机统一的问题。从辩证关系上讲，党的领导是政治保证，决定了村民自治的方向、目标、轨迹和效果；村民自治是基本形式，是农村民主政治建设的生命力所在。由此可见，通过提高“两委”班子合力，实现党的领导与村民自治有机统一是基层组织建设的重要内容。1987年，为了修补人民公社体制退出历史舞台后的制度缺失，国家出台了《村民委员会组织法(试行)》。此后，村民自治成为一种普遍的乡村群众自治形式；村党支部成为党在村级唯一的直接领导体系。但由于授权体系的不同，党组织的领导权利和村民自治权利不断碰撞，造成“两委”班子很大程度上存在着好事争着干、难事推着办、麻烦事都不管，关系紧张，工作中“两张皮”、“两条心”的问题。2005年以前，全市4583个行政村中村“两委”有严重分歧的村就有64个，“支书派”、“主任派”相互掣肘，相互拆台，贻误发展。解决这些矛盾和问题，必须着力构建一种在村党组织领导下，优势互补、密切配合、相得益彰的工作机制，形成凝心聚力谋发展的工作局面。

　　(三)加强基层民主管理需要建立新机制。联产承包责任制后，中国农村发生了巨大变化，分工分业速度加快，农民逐渐由较为单纯的农业劳动者转变为从事多种职业的社会群体。基于不同政治、经济、文化利益的群体意识随之产生，表达不同诉求的愿望空前强烈，表达形式越来越多样化、复杂化，希望回应的时间也越来越短。这就对基层民主政治建设特别是村民自治提出了越来越高的要求。但长期以来，由于缺乏严格的制度保障和规范的操作程序，不少地方民主管理成为大而化之的形式，没有得到很好落实，群众依法享有的民主权力难以行使，“想参与没渠道，想管理没资格，想表达没人听，想监督没办法”，农民群众参政议政积极性逐渐高涨和参与渠道不畅之间的矛盾不断积累。这在一方面造成群众消极参与村级事务，在新农村建设中，一味“等、靠、要”，而不愿发挥主体作用，许多村连“一事一议”都无法进行，导致基础设施建设处于停滞状态；另一方面造成信访稳定工作形势严峻，群众非制度化的政治参与增加，小则打横幅、围堵政府大门、拦领导车辆，大则形成规模化的串联，赴省进京上访，严重影响了党政机关的正常工作秩序，浪费了本来就紧缺的行政资源。为此，要扩大基层民主，落实《党章》赋予党员的民主权利和农民依法享有的知情权、参与权、表达权、监督权，必须改进党对农村工作的领导方法，从制度上确立广大群众参与村级事务管理的途径和操作的方法。

　　(四)推动农村科学发展、促进社会和谐需要建立新机制。进入新世纪以来，广大农村经济社会发展存在着许多深层次矛盾，主要表现在：农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大，据统计，2001年全国耕地面积为19.14亿亩，到2008年全国耕地面积己下降到18.26亿亩，平均每年减少2500万亩，目前全国人均耕地面积仅为1.39亩；农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，据统计，从2001年到2008年间，全国城乡居民收入差距由4494元增大到11020元；农村社会利益格局深刻变化，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重，等等。具体到我们南阳市，在新世纪初，正处于人均生产总值1000美元这样一个黄金机遇期与矛盾凸显期相交织的发展阶段，新农村建设刚刚起步，速度与效益、发展与稳定、开发与环境的矛盾十分突出。村级组织在领导和组织经济社会发展事务过程中，不同程度地存在盲目决策、浪费资源、急功近利、破坏环境等问题。为此，必须着眼于提高农村党组织领导科学发展的能力、促进和谐的能力、带领群众致富的能力，以决策的民主化、科学化为主线，探索民主决策、民主管理、民主监督的实现途径，促进农村又好又快发展。

　　正是基于上述四个方面的思考和研究，我市探索实施了“四议两公开”工作法，从一个新的视角，用一个新的机制探索出了农村基层组织建设和村级民主自治建设的新路子。