“不打不相识”的老何和吴师傅

江干区城管“重心下移”创新体制

　　浙江在线杭州8月11日讯(记者 包勇 通讯员 余丽丽 舒也文)昙花庵路，江干区凯旋街道最繁华路段之一，三年前在全区街面评选中位列倒数第一，脏、乱、差，成了它的代名词。三年后却跃升至第二位。

　　一条街为什么会发生如此大的变化？在这条街变化的背后，城市管理工作者们又做了哪些工作呢？

　　街面现状：“猫和老鼠”的一幕不再上演

　　下午四点，江干区昙花庵路上，吴师傅拉开卷闸门，准备做生意，看到穿着城管制服的老何走过来，便热情地上前打招呼。说起吴师傅与老何的认识经过，吴师傅笑着说，“不打不相识。”

　　几年前，吴师傅开了家水林面馆，虽是小本生意，但吴师傅手艺好，每天光临的顾客还真不少。店面小，客人多了坐不下，桌子板凳经常摆到了街沿下。

　　“以前，街道为了解决本街道下岗工人，将店面便宜租给下岗工人，让他们做些生意。”老何指了指身后的店面，接着吴师傅的话说，像这段短短150米的距离，就有29家商家。

　　“这里曾经是城市管理执法部门最头疼的地方，出店经营现象比较严重，而且整条街道显得脏、乱、差。”老何回忆说，三年前，在全区街面检查中昙花庵路排名倒数第一。

　　“我们做点小生意过过日子，城管每天来管，这不是让我日子不好过吗？那……就打架了。”吴师傅用挂在脖子上的毛巾擦了擦脸说，不过，老何人挺好，打不还手、骂不还口。

　　久而久之，两人从见面瞪眼睛转变为点头打招呼。“城管执法人员的确辛苦，不管刮风下雨都在街面上巡查，再说杭州变得越来越美，我们也不好给杭州抹黑吧。”吴师傅说，现在自己不再出店经营了。

　　看到现在店家们守法经营，老何特别高兴。“以前，我们来，他们跑。我们走，他们又重新出店经营。如今，你看这街面多干净啊。”老何说，在去年街面检查中，昙花路排名第二。

　　就在这时，老何的对讲机里传来街道的一条消息，说附近发现无证流动摊贩。街道也能指挥城管？面对记者的疑问，老何笑而不语赶往现场。

　　3分钟后，记者和老何赶到现场时，老何的同事小马早已劝走了无证商贩。在记者印象中，无证流动摊贩并不是容易劝走的。

　　小马笑着拍了拍手提包说，秘密就在里面。打开手提包，只见里面放着照相机和一堆政策法规，其中一本《杭州市环境卫生管理条列》的册子由于经常翻阅，已经显得有些破旧。

　　记者发现包里还有一本无名手册，原来这是中队自制的常用法规摘要，里面有《杭州市城市河道管理办法》、《杭州市限制养犬规定》等等相关政策摘要。

　　“带着这本万能手册，一能给无证商贩进行普法教育，二是遇到处罚时，可以作为依据。”小马说，这样一来，可以证明我们的处罚都是有法可依，而不是城管执法人员说了算的。

快速劝导无证摊贩的秘密就在这个包里

　　打破瓶颈：管理脱节导致执法断链

　　街面评比从倒数第一跃升至第二位，是什么让昙花庵路出现了质的飞跃？

　　随着一声“城管来了”的呼喊，小贩提篮、推车撒腿就跑，疯狂逃窜，地上一片狼藉，执法队员很快“占领阵地”。可是等执法队员一走，小贩就开始打起了游击，悄无声息地“重夺阵地”，继续经营……江干区城市管理行政执法局凯旋中队中队长傅启浩描绘了这样一副画面。

　　在以前，城管和小贩之间“猫捉老鼠”的游戏天天都在上演，“队员来，小贩走；队员走，小贩来。”

　　另一方面，城管执法部门既是“运动员”，又是“裁判员”，“以罚促管”、“以罚代管”现象十分突出，相对人缺乏执法认同感，很大程度上削弱了执法的权威性。

　　原本猫和老鼠紧张的关系，如今却如此和谐。城市管理行政执法凯旋中队又是如何做到的呢？要处理好猫和老鼠的关系，首先发现城市管理中存在的问题，这样才能对症下药。

　　傅启浩说，城市管理点多线长面广，职责范围又多与广大市民群众息息相关，很多违法行为就发生在老百姓的身边。

　　“群众把问题第一时间反映给街道，但是街道的工作人员没有执法权，贻误了查处违法行为的有利时机。”傅启浩说，而城管执法中队虽然已经派驻每个镇、街道，但是镇、街道对执法中队没有日常的管理考核权，不能实现对执法队员的有效调度和指挥，致使管理脱节、执法断链。

　　结果就是镇、街道工作人员对违法行为“看得见却管不了”，执法队员对违法行为“管得了却看不见”。而且出了问题以后，条块相互推诿，追究责任也无从谈起。

　　此外，在城市化不断加速的过程中，大量农村人口涌入城市务工谋生，与大量下岗的失业工人一起形成了城市新贫民。

　　这些沦为社会底层的人群，依赖马路市场为生，往往只能选择从事最底层的边缘行业，在城管执法工作中成为了大量的热点难点问题。

　　“而对于这样的热难问题，很多情况光靠执法部门一家是难以从根本上得以根除的。”傅启浩说，结果城管工作人员加班加点、疲于“救火”，却得不到老百姓的好口碑。

自制执法条例汇编

　　面对这些“瓶颈”问题，城管管理执法工作该如何突破，又该如何创新？区城管执法局动起了脑筋，2009年10月，区执法局进行城管执法“重心下移”试点和探索，凯旋街道成为全市首个试点街道。

　　所谓城管执法“重心下移”，就是对辖区执法中队实行“属地化”代为管理，将执法中队的城管执法队员、城管员和协管员日常管理权下放至镇、街道。

　　城管执法“重心下移”试行后，以街镇为主体，大量吸收街面序化管理人员，根据“定人”、“定时”、“定责”三定方针，由序化人员落实前期对轻微违法行为人的教育劝导任务，范围逐步由主要道路向背街小巷扩大。对反复劝导不听的，通知执法人员进行现场执法。

　　通过管理、说教在前，执法、处罚在后的管控模式，减少执法队伍与相对人之间的矛盾和正面冲突，合理避免暴力抗法情况的出现。2009年江干区执法局执法过程中遭遇暴力抗法61起，而2011年1-7月仅发生1起。

　　“同时注重说教之余的政策、法规宣传，在长期反复的情势宣传下，由猫抓老鼠到执法权与生存权合理并存的转变。”傅启浩说。

　　“而城管执法‘重心下移’最重要的是，街镇作为第一责任人的权利与义务得到了明确。”傅启浩说，各属地执法队伍完成转变，街道(乡镇)执法中队真正成了各自街镇可以直接指挥、调度的队伍。

　　基层看到问题、解决不了的矛盾，如果属于城管执法范畴的，街镇可以直接将任务指派所属中队，乃至村、社区都可以通过驻村(社区)联络员将问题反映到执法中队，直接解决在一线。

　　“虽然管控范围越来越大，管控时间越来越长，但队员们疲于奔命，到处救火的现象却消失了。”傅启浩说，因为现在执法有一套联动机制。

　　比如，保洁与保序联动，将路面保洁人员作为保序兼职力量，利用其长时间、全覆盖的路面保洁工作特性，将他们合理分配在凯旋街道的各个热难点上，进行劝导管理，配合保序工作，落实责任考核。

　　“同时序化力量为保洁提供支撑，对于乱倒渣土、垃圾，抛洒滴漏等重大问题进行执法支撑，帮助保洁人员解决难题，既节省了开支、又起到了定责管理的作用，成效非常显著。”傅启浩举例说。

　　据了解，目前，江干区已经全面推进城管执法“重心下移”机制，今年1-6月份，江干区的序化成绩一直稳居全市第一的位置，信访投诉总量比去年同期下降了56.38%，重复投诉量下降了73.34%，下降幅度均居全市首位。