[编者按]近年来，浙江省质监系统认真贯彻落实国家质检总局、省委省政府关于加强食品安全工作的一系列决策部署，始终坚持“政府主导、部门主抓，重打基础、重抓源头、重在长效”的工作思路，依托省政府“十小”整规大平台，加强组织领导，明确目标任务，层层落实责任，条块统筹协调，全面深入推进生产环节食品安全监管工作，尤其是在破解食品加工小作坊监管难题，确保安全底线，促进小作坊转型提升方面取得了初步成效，为从生产加工源头不断提高食品安全保障水平奠定了扎实的基础。

　　[背景材料]从总体上来说，浙江省食品产业的基础比较薄弱，食品加工小作坊数量多、规模小、分布广、条件差、隐患多，与农业生产、居民就业、传统特色食品行业联系紧密，极大部分既无条件取证，又无法实施有效监管，严重制约和影响了生产环节食品安全监管工作的有效性，成为质监部门履行生产环节食品安全监管职能必须解决的重要课题之一。为此，浙江在线记者就食品加工小作坊监管工作采访了省质监局李会光副局长。

　　浙江在线：李局长，谢谢您接受采访，请问目前全省有多少家食品加工小作坊？

　　李会光副局长：承担生产环节的食品安全监管职能以后，全省质监系统组织动员基层政府、企业、行业协会、村(居)委会等各方面力量，采取“三进四定”的方式，对全省食品生产加工行业开展了“地毯式”普查，建立健全了基础档案。根据统计，2005年底全省共有各类食品生产加工单位近4.9万家，其中约4万家为食品加工小作坊，占总数的80%左右，有从业人员近10万人。这些食品加工小作坊主要集中在豆制品、茶叶、米面制品、糕点、炒货、酒类等传统食品行业，其中无证照约占65%，季节性生产约占40%，无产品标准约占66%，使用食品添加剂约占36%，产品在本县范围内销售约占90%。

　　浙江在线：请问食品加工小作坊主要特点是什么？

　　李会光副局长：根据调查掌握的情况，全省食品加工小作坊普遍存在着“低、小、散、弱”的特点，具体表现在：一是有特定的市场基础。受传统饮食习惯、居民消费水平较低、消费者食品安全意识淡漠等因素影响，食品加工小作坊仍然有一定的消费市场和生存空间，客观上对方便城乡居民生活、促进就业、发展地方经济等方面发挥了一定的作用。二是有特定的经营方式。多数食品加工小作坊是家庭人员就业、谋生的基本依靠，并以“家庭店”、“夫妻厂”形式存在，主要分布在城乡结合部、农村、社区。三是有特定的生产条件。进入门槛较低，产品单一、工艺简单，设备简陋，没有一定的政策扶持，大量的食品加工小作坊单独依靠自身力量根本无法达到食品安全市场准入条件，不能持续保证食品质量安全，但又很难取缔或关闭。

　　浙江在线：请问目前食品加工小作坊监管存在的困难主要有哪些？

　　李会光副局长：监管工作存在的主要困难有：一是监管边界不清。“段”与“段”之间边界不清，使得相当一部分食品加工小作坊处于监管“缝隙”、“盲区”，游离于监管部门的视线之外，掺杂掺假、滥用食品添加剂、使用非食品原料生产加工食品的行为时有发生。二是监管手段不足。一方面，食品加工小作坊生产条件简陋，缺乏基本的食品安全保障条件，存在着食品行业经营“门槛低”而食品安全准入“门槛高”之间的矛盾，既无法取缔，又无法纳入正常的监管范畴。另一方面，小作坊点多、线长、面广,而且具有季节性、流动性、隐蔽性等特点，对监管部门、基层政府来说，存在着“看不见管得着”和“看得见管不着”的矛盾。三是配套法规标准不完善。随着《食品安全法》及《条例》的颁布实施，食品安全监管已全面步入法制化轨道，但是从当前来说，有关食品加工小作坊监管的法规规章、食品加工小作坊安全卫生方面的通用标准规范等仍然是空白，有关工作协调机制也不健全。

　　浙江在线：针对食品加工小作坊的特点和监管中的难点，全省质监系统采取的主要监管办法有哪些？

　　李会光副局长：食品加工小作坊监管工作总的思路是要服从和服务于经济社会发展大局，将其作为建设“质量强省”的基础工程来抓。通过这几年的摸索，全系统基本形成了以确保食品安全为底线，以运用“五种模式”提升转型为突破口，以建立健全“政府统筹协调、部门牵头指导、乡镇为主负责、村居属地管理、业主责任落实，社会共同参与”工作机制为重点的监管办法，实现基层质量安全监管责任属地化、监管力量整合化、日常管理常态化、监管措施综合化，全面强化食品加工小作坊的监管，不断提高食品质量安全保障水平，取得了行业(业主)、消费者、监管部门、政府“多赢”的效果。

　　浙江在线：能否请您详细谈谈加强小作坊监管中的具体做法？

　　李会光副局长：概括起来，主要抓了“五个一”：

　　一是明确一条边界，解决小作坊“管什么”的问题。

　　这是加强小作坊监管的基础。监管对象、范围不明确，基本情况不掌握，开展监管就会心中无数，很难保证不出现越位、缺位等问题，为此，我们从小作坊界定着手，按照有关法律法规的规定，逐步理清了监管对象和范围，从而做到“画地为牢”，越位退位，缺位补位。《食品安全法》已明确质监部门负责对“食品生产活动实施监督管理”，所以小作坊监管是质监部门义不容辞的责任，关键是到底管什么、管哪些的问题，法律法规没有明确规定。因此，必须界定好边界，既不能放任自流，听之任之，也不能大包大揽，承担无限责任。省局先后制订出台了《浙江省食品生产加工小企业小作坊监管指导意见》，以及“浙江省食品加工小作坊质量安全基本规范(试行)”，并根据有关法律法规和《国民经济行业分类标准》(GB4754-2002)，明确提出食品加工小作坊必须符合传统性、区域性、低危性等要求。今年初省政府又出台了《关于部分领域食品安全监管职责的意见》(浙政办发〔2010〕11号)，进一步明确了食用初级农产品加工、现做现卖、前店后厂、无证照生产经营、餐饮配送等监管职责分工，基本理清了分段监管部门之间的监管边界，减少“缝隙”和“盲区”。

　　二是确保一条底线，解决小作坊“怎么管”的问题。

　　这是加强小作坊监管的关键。小作坊具有“低、小、散、弱”的特点，全系统坚持“既要便民，又要管好”的原则，以确保食品安全为底线，采取“三员四图、三进四定、两书一报告”等办法，严格监管，切实提高小作坊质量安全保障水平。(一)实施目录监管。制订小作坊监管产品目录，征求同级政府意见后，报市局审核公布并报省局备案；(二)实施登记管理。根据小作坊监管目录，会同乡镇政府明确监管对象，建立健全监管档案，全面掌握监管小作坊的数量、产品种类、基本条件、质量安全状况等情况，由区域监管责任人督促小作坊业主主动向所在地质监部门申请登记；(三)实行开业歇业申报。对季节性、临时性生产加工食品的小作坊，实施开业歇业申报制度。在其开业或歇业时，向乡镇(街道)、村(居)协管员报告，协管员及时通报给乡镇政府和县级质监部门，确保生产时俱备基本的质量安全保证条件；(四)实行责任制和承诺制相结合的监管方式。在层层签订监管责任制的基础上，落实“四定”要求的同时，签订食品质量安全承诺书，明确承诺遵守国家法律法规，不生产加工假冒伪劣食品等，并接受社会监督，承担食品质量安全责任；(五)严格食品生产许可。对通过分类整合、转化提升达到取证条件的食品加工小作坊或经济联合实体，及时发给食品生产许可证；对暂不符合条件，限期整改提高，不符合条件的决不发证；(六)严格执法。对经整改、帮扶仍难以达到食品安全市场准入条件的，责令关停或转产，生产假冒伪劣食品的一律依法严肃查处。

　　三是实现一个转型，解决小作坊“为谁管”的问题。

　　这是提高小作坊食品安全水平的根本。一方面，现阶段食品加工小作坊的存在有其客观必然性，如果不顾现实，对小作坊实行“一刀切”的关闭取缔，势必会引起诸多矛盾和带来不稳定因素。另一方面，安全的食品是生产加工出来的，不是管出来，引导小作坊提升转型，质量安全保障水平和业主主体责任意识提高了，才是解决食品加工小作坊质量安全隐患的治本之策，否则，监管工作就会错位。为此，全系统坚持用发展的办法来解决食品加工小作坊监管难题，通过大力推广整合提升“五种模式”，协调政府出台相关扶持政策措施，促使小作坊逐步改变主体形式、生产模式或组织方式，转型转化后取得食品生产许可证或达到规范要求。(一)进一步统一指导思想和目标。针对食品加工小作坊行业实际，在前述小作坊监管“指导意见”的基础上，2008年省局又制订出台了《浙江省食品加工小作坊整治和规范工作实施方案》，要求各地正确处理整治与创业、整治与便民、整治与发展传统产业的关系，努力促进全省食品加工小作坊行业实现“三个转变”，即：从“无人管”转变为“有人管”，从“无组织”转变为“有组织”，从“分散独立加工”转变为“集中生产加工”，用提升、用发展的办法来解决现阶段食品加工小作坊安全保障水平较低与居民食品安全保障需求不断提高的矛盾，切实消除食品安全隐患。(二)试点引路。为探索小作坊整合提升方面的经验，从2006年起省局在杭州、宁波、长兴、遂昌、普陀、仙居等11个市县开展了食品加工小作坊规范提升的试点，2007年在全省开展了豆制品行业整治提升的试点，并在嘉兴市开展了食品生产加工行业全面实施生产许可的试点，2008年省局又组织确定了106个食品加工小作坊整治和规范试点单位(地区)，为进一步规范提升食品加工小作坊积累经验。(三)总结推广“五种模式”。在试点过程中，各地充分运用经济、行政和法律手段，引导食品加工小作坊联小做大、整合做强、规范发展，促使其解决在工艺、技术、原材料等方面普遍存在的突出问题，逐步形成了“专业合作”、“龙头带动”、“协会推动”、“股份联合”和“区域集中”等整合提升办法。省局先后于2006年在萧山、2007年在海宁、2009年在温岭三次组织召开了全省食品加工小作坊规范提升工作现场会，全面推广整合提升“五种模式”，解决了千家万户小作坊的监管难题。其中专业合作社模式——是指对分布广、具有一定区域特色、主要以自产的初级农产品为原料进行加工的小作坊，引导组建专业经济合作社，按照“合作社+基地+加工户(农户)”的模式，实行“四统一”，即：统一标准、统一管理、统一检验、统一品牌，依托专业合作社解决质量安全管理、检验、品牌等方面的问题，提高食品安全保障水平；龙头带动模式——是指以具有一定规模的行业龙头企业为核心，吸纳食品加工小作坊为配套加工户，按照“公司+基地+加工户(散户)”的模式，采取贴牌生产、产销联合等方式，整合食品生产加工资源，依托龙头企业规范生产经营行为，培育区域优势品牌；协会推动模式——是指以建立区域特色食品行业协会或同业工会为基础，引导食品加工小作坊自愿入会，协会建立实验室为会员提供产品出厂检验服务，并通过制订协会章程，加强行业自律来规范生产经营行为；股份联合模式——是指引导食品加工小作坊，以产权为纽带，按照股份合作的方式，扩大生产规模，创办食品生产加工企业，实行工厂化生产；区域集中模式——是指对区域特色明显的食品加工小作坊实行“五集中”，即：集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测，在加工区域内建立政府公共实验室或联建实验室，促使食品加工小作坊加强原材料进货和产品出厂检验，改进生产条件，提高食品安全保证能力。

　　四是建立一个机制，解决小作坊“谁来管”的问题。

　　这是推动小作坊转型的必要条件。小作坊量大面广，仅仅依靠质监部门加强监管，是很难全面解决小作坊的食品质量安全问题的，因此，必须在地方政府的统一领导下，建立起“政府统筹协调、部门牵头指导、乡镇为主负责、村居属地管理、业主责任落实，社会共同参与”的工作机制，实现基层质量安全监管责任属地化、监管力量整合化、日常管理常态化、监管措施综合化。(一)牢牢抓住“政府”这个关键。主动定期向当地政府报告小作坊监管工作情况、取得的成效和存在的问题，对需要政府统一协调解决的问题及时提出意见建议。同时，积极协调政府出台有关扶持政策措施，鼓励引导小作坊改造升级，初步统计各地落实的食品加工小作坊帮扶资金达1500余万元。如泰顺县政府对茶叶加工小作坊改造提升实行奖励政策，生产车间达到300平方米奖励3万，达到500平方米奖励5万；平湖市政府按照一次性补助4000元到5000元的标准，鼓励技术改造难度较大的豆制品小作坊在规定日期前自动关闭等。(二)加强与乡镇(街道)政府的沟通配合。小作坊在乡镇政府的眼皮底下生产加工，乡镇政府情况最了解，与小作坊业主的联系也最直接，且沟通也更为容易。要管好小作坊就必须借助和发挥基层乡镇政府的作用，要使其承担起应有的监管责任，作为一级政府，乡镇对食品安全负有当仁不让的守土之责。近年来，各地主要通过县级政府将食品加工小作坊质量安全监管责任纳入对乡镇(街道)基层政府的考核体系，落实乡镇的日常监管和报告责任，做到分工配合、责任共担。(三)充分发挥乡镇质监站(所)的信息站、联络站、监督站和服务站的功能作用。乡镇质监站(所)是系统功能延伸的前哨站、质量安全监管的桥头堡、条块紧密结合的中介体、服务中心工作的综合站。质监所上连镇党委政府、市县局职能科室，下连镇街质监员、村居协管员、企业管理员，横线联系兄弟监管部门。通过基层质监站所，实现小作坊监管重心下移，关口前移，分层负责，真正从源头抓质量、抓安全。通过基层质监站所，把小作坊监管工作主动融入到乡镇的中心工作，上升为乡镇党委政府的行为，提升工作层次和效用。通过基层质监站所，建立乡镇质监员、村(居)协管员和企业安全员“三员”队伍，形成以乡镇为主导，以基层站所为基础，以质监三员为网络，以监管责任为纽带，以制度规则为保障的质量安全监管模式。通过条块结合、专群结合、监管结合的工作方式，实现小作坊监管责任清晰化、监管资源整合化、监管制度常态化、监管措施综合化，推动乡镇政府质量安全监管责任的落实，推动小作坊质量安全监管从事后监督向主动预防转变。

　　五是推动一项立法，解决小作坊“管长效”的问题。

　　这是解决小作坊问题的治本之策。目前小作坊监管许多政措施刚性不强，落实不到位，根本的原因是小作坊监管缺乏具体的法律依据，有关小作坊地方立法尚不完善，碰到具体问题“管不了”，只能听之任之，放任自流。为此，省局从制订“小作坊质量安全基本规范”着手，明确在基本要求、生产加工管理、从业人员管理、法律责任等四方面的要求。同时，积极推动省人大加快食品加工小作坊监管办法的地方立法工作，在法律层面上明确生产环节食品加工小作坊概念、监管办法和质量安全通用要求等，减少食品安全工作的“缝隙”或“盲区”，建立完善长效监管工作机制。2009年省局已先后向省人大和省政府法制办报送了有关食品加工小作坊监管办法建议稿、可行性报告，以及立法建议，该项立法工作已列入2010年省人大重点立法项目。

　　浙江在线：请您谈谈目前我省食品加工小作坊整治和规范工作取得了哪些成效？

　　李会光副局长：通过几年的努力，全省食品加工小作坊整合提升已经初现成效，呈现传统特色食品集中发展、小作坊总体数量逐步减少、提升取证进度明显加快的趋势，业主的质量安全意识明显提高、生产经营条件明显改善、质量安全保障能力明显提高。具体表现在：

　　一是小作坊食品质量安全问题得到有效控制，由此带动了全省食品加工行业的质量提升。2005年以来全省食品生产加工行业的质量安全水平明显提高，省级监督抽查平均批次合格率稳中攀升，2005—2009年全省食品省级定监合格率分别为83.1%、88.3%、87.4%、90.8%、93%，近三年食品产品综合合格率始终保持在95%以上。

　　二是监管措施落实到位，整合提升作用明显。通过五年多的整治，除依法清理移交或剔除的近1万家小作坊外，目前全省累计已有约9000家食品及相关产品生产加工企业取得了食品生产许可证，约1.9万家食品加工小作坊通过整合提升取证，约8000家食品安全无法保证的小作坊实现转型转化，约2700家食品小作坊纳入规范管理。以豆制品行业为例，全省获证豆制品生产企业已达到348家，市场占有率约占90%以上，累计有2000余家食品安全难以保证的豆制品小作坊实现了转型转化。

　　三是生产秩序趋于规范，小作坊(整合企业)效益初步显现。通过大力开展整合提升，促进转型转化，食品生产加工行业集约化程度进一步提高，整体市场环境得到了进一步的改善，企业增强了品牌意识，促进了专业化生产，成为当地特色食品产业和支柱产业。如江山市经过对食品加工小作坊的整合提升，89.6%的蜂农生产专业户加入了专业合作社，92%的专业户参加标准化培训，建立了以恒亮蜂产品有限公司、健康食品有限公司、福赐德蜂业科技开发有限公司为主的龙头企业，蜂产品销售额由之前的4.75亿元/年增长到约6亿元/年，成为当地的支柱产业和出口利税大户。

　　浙江在线：请问下一步全省食品加工小作坊监管工作有什么打算？

　　李会光副局长：下一阶段，全系统将按照总局、省政府关于食品安全工作的统一部署，围绕确保小作坊食品质量安全底线，继续推动小作坊转型提升，规范食品生产加工行为，推进小作坊监管地方立法进程，进一步建立完善长效监管工作机制，切实从生产加工源头不断提高食品质量安全水平。

　　浙江在线：谢谢您！